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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”
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旧《环保法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”[17]。但是这一规定较为模糊的法律规定因为缺乏政策工具的支撑，无法真正落实究竟谁应该对辖区内的环境质量负责。2005年国务院下发的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作出了“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”的规定。[18]2006年，原国家环保总局制定的《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》中更加明确了行政首长应该是辖区内环境保护的第一责任人。[19]由此可见，自2006年开始，按照法律和法规的要求，市(县、区)长作为本级地方政府的行政首长，应该是本行政区域环境保护的第一责任人。市(县、区)长在本地环境政策执行系统中第一责任人的角色具体体现在下发“环保目标责任书”、责令关闭污染企业、安排环保财政支出预算三个方面。
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1.“环境保护目标责任书”
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“环保目标责任书”是实现环保地方行政首长第一责任人的制度化方式。“环保目标责任书”通常是由上一级政府对下一级政府下发的一种行政性文件，规定在一定时间段内下级政府应该完成的环境保护目标和责任及其相应的奖励和惩罚措施。目标和任务自上而下的层层分解和上级对下级的定量化考核是其主要特点，这也是中国“行政压力型体制”的表现。以福建省B市为例，2011年11月，福建省政府向各市下发了《环保目标责任书(2011—2015年)》，其中规定了福建省B市的“市长环境保护目标责任书”的具体内容。2011年12月，B市政府向各区下发了“区长环境保护目标责任制”。2012年和2013年9月，B市各区政府办公室向所辖街道办事处、乡镇下发了“年度区长环境保护目标任务分解表”，具体规定了考核指标、参考分值、任务、主办单位和协办单位。[20]由此可见，绝大多数“环保目标责任”的执行任务都一层层转移到了基层政府，尽管很多地方的基层政府还没有建立起完整的环保部门。
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将地方行政首长确立为环保第一责任人，但他们自身不具体负责分管环保工作，而是指定一位副手分管。一般而言，市(县、区)长负责本地政府全面工作，主管人事、财政、国有资产、审计监察等工作。在政府领导的分工中，有一位副市(县、区)长主管环境保护工作。笔者2007年在新疆A市、福建B市和辽宁C市的田野研究发现，这三个城市分管环保的副市长的职务排名都较低，没有进入地方政治系统的中枢——党委常委。但到2013年，福建B市已经由常务副市长(党委常委中排名第5)来分工环保，这在一定程度上是环保的重要性上升的结果。但是，全国范围来看，目前仍然没有地方行政一把手直接分管环保的案例出现。
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“环保目标责任书”在基层政府的执行水平与市(县、区)长的重视程度有很大关系，关键在于能否在辖区内建立有效的监督、奖惩和问责机制。在实际操作中，不是所有的地方和所有层级的政府都严格执行了这一制度。在笔者进行田野调查的四个城市中，福建省B市和江苏省D市执行得较好，不仅层层下发了“环保目标责任书”，而且市政府层面还对其执行情况进行专门的检查和排名，并公开排名结果。一些排名落后的乡镇或部门可能因为受到市政府的批评而觉得脸面无光。江苏省D市的一位官员认为，“环保责任书”要真正发挥作用，必须要得到市长的支持，否则很容易流于一纸空文。他说：“领导不支持，基层动不起来；市长大会小会批评你，面子上挂不住啊!”[21]福建省B市的一位政府官员认为，真正落实“环保目标责任制”需要严格的问责机制。他反问道：“你能找出来现在有多少市长因为环保问题而被问责的吗？”[22]从2007—2011年期间，在笔者做田野研究的四个地方，没有发现有地方行政长官(乡、县、市)因为环境问题或事故而引咎辞职或者受到行政处分。
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2.责令关闭污染企业
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责令关闭污染企业的权力是地方行政首长作为环保第一责任人所拥有的最重要的行政处罚权，是环境治理中末端治理(endofpipe)思维方式的体现。[23]在现行的环境法律框架下，关闭某污染企业，必须经过县级以上人民政府按照权限批准。换句话说，没有政府行政首长的批准，环保部门无权关闭污染企业。竺效教授的研究发现，在现行的358条规定了环境行政处罚方式的法条中，明确规定“责令关闭”的有4条，主要集中在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中。例如，《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”[24]
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出于地方经济发展和维稳的考虑，市(县、区)长几乎很少使用这项行政处罚权。在新疆A市，计划经济时代遗留的造纸厂因为生产设备和工艺的老化造成了对当地河流的严重污染。但是，虽然几次被上级环保部门“挂牌督办”，停产减产，限期整顿，但地方政府始终没有作出责令关闭的决定，其理由是担心企业关闭带来的职工下岗可能影响社会稳定。因为不愿关闭地方污染企业，地方政府行政首长常常为污染企业“开绿灯”，为其提供“庇护”。同时，污染企业，特别是那些大型国有企业，早已意识到地方政府维稳的需求，因此，常常在“维稳”的话语庇护下，公开违反国家环境排放标准。
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3.安排环保财政支出预算
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按照目前的财政预算决策体系，地方财政年度预算草案由地方政府财政主管部门进行编制，在编制过程中，地方政府主要领导起到很大作用。市(县、区)长一般负责分管地方财政事务，因此，能够在很大程度上左右地方环保财政支出的预算安排。当然，在安排预算的过程中，书记也有很大的发言权，具体的决策需要两者的协商。财政支出预算草案还需经过同级人民代表大会审议通过，但这只是为了符合程序上的需求。[25]
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环境政策的执行和污染治理需要大量而持续的财政投入，除了中央财政转移支付以外，还需要地方政府财政来负担。据估算，国家财政对于环境保护的支出中，地方政府支出的比例为97％以上；其中，约有30％—40％来自于地方财政。[26]地方财政除了负担环保部门的人员和经费开支以外，还应该安排专门的资金用于环境治理。直到2007年，中央财政预算“支出功能分类科目”中才首次单独设立“211环境保护”支出功能科目。[27]此后，要求各地方政府相继在地方财政预算中设立了环保支出科目。在笔者进行田野研究的四个地方，辽宁C市开发区的财政支出预算中还没有设立专门的环境保护科目。虽然该市的财政状况好过“吃饭财政”的水平，但仍然不愿拿出专门的资金用于环境治理。该市环保官员在访谈中讲道：“我们的人头费和车马费都能保障，但几乎没有钱治污；和周边的县市相比，我们至少能发出工资来。”[28]在一些财政状况较差的政府，环保部门的经费开支和设备采购常常无法得到充分的保障，环保人员执法的积极性为此受到影响。[29]
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地方政府的环保财政投入情况因地而异，这一方面受制于地方经济发展水平、产业结构等宏观因素，但地方领导人的政策偏好也常常决定着地方财政支出预算的走向。因此，环保财政支出预算的比例成为衡量一个地方政府对环境保护重视与否的衡量标准之一。新疆A市在四个地方之中是财政规模最小的，但从2009年至2012年，地方财政预算中环保支出的增长幅度最快，年均增长45％。[30]该市财政部门的官员在访谈中指出，领导对环保工作比较重视，要求预算中加强环境投入，因此，环境保护作为民生支出，被列为政府财政预算支出的重点领域之一。但在其他三个地方的预算报告中，环境保护仍然不是地方财政支出预算的重点。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、环保局：“弱势”的地方环境保护行政主管机关
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2013年初，“请环保局长下河游泳”成为社会媒体流行语。民众把环保局长是不是敢下河游泳视为衡量本地主要河流水质状况的一个直观检验标准，表达了对环境污染现状的极大不满。[31]但是，环保局长们却认为环保局“是地方政府养的猫，它这个猫能不能捉耗子，捉几只是由政府说了算，不是环保部门说了算”[32]。因此，应该更进一步讨论的问题是：在地方环境治理中，环保局为什么无法有效执行环境政策？地方环境治理失败的责任是否应该由环保局及其局长来承担？
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中国地方环境政策执行系统中存在严重的责权倒置现象。根据旧《环保法》的规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。在县/市一级，环保局作为环境保护行政主管机关，理论上被认为应该在地方环境政策执行过程中具有最高的权力和责任。但是，大量的研究都指出，环保部门在地方政府中的弱势地位导致其没有能力完成法定的职责，这是造成环境政策执行偏差的原因之一。[33]这里，笔者将主要描述环保部门的机构与职能设置，然后讨论其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。
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1.机构与职能设置
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1990年代初期，环保部门开始从建设部门中独立出来，逐步在各地方政府设立了专门的环保行政主管机关。全国范围内，从省到乡镇，共设立了3000多个环保行政主管机关。[34]环保局也处于中国政治系统的“条块”关系结构之中，环保部门在人事、经费等方面归地方政府领导，但在业务上接受上级环保部门的业务指导(图3.3)。环保局的机构和职能设置存在地域差异。和其他三个地方不同的是，福建B市环保局在市一级实行垂直管理，区级环保局不再属于区级政府，而是作为市环保局下辖的分局。环保局的机构设置中分为内设管理机构和直属事业单位(图3.4)。前者的工作人员享受公务员待遇，而后者的工作人员是公务员管理的事业编制。一般而言，行政层级越低，环保局的机构规模越小(图3.5)，行政职能也相对越少。环保局的主要职能从核心到外围可以分为三个层次：负责类、协调/指导/监督类和参与类。接下来，以江苏D市环保局的职能来具体说明。
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负责类职能
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负责类职能是指由环保部门专门承担的一些行政职能，是其主导性核心职能，通常不需要部门间的合作。这些职能包括：(1)贯彻执行国家、省环境保护的方针政策和法律法规。拟订并组织实施全市环境保护政策、规划。组织编制和监督实施环境功能区划，组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地、地下水污染防治规划。(2)负责落实省减排目标任务。组织实施地方主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督管理。组织制定和实施污染减排计划，督查、督办、核查各县(市)区污染物减排任务完成情况，实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。组织开展全市污染源普查和动态更新。负责国控、省控、市控重点污染源总量核定和排污许可证监督管理。(3)负责提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、市财政污染防治资金安排意见。(4)承担从源头上预防控制环境污染和环境破坏的责任。按国家、省、市规定组织审查重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划的环境影响评价文件，对涉及环境保护的法规规章草案提出有关环境影响方面的意见，按国家、省、市规定审批重大开发建设区域、项目环境影响评价文件。组织实施环境保护“三同时”制度，组织开展清洁生产强制性审核。(5)负责环境污染防治的监督管理。制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等污染防治管理制度并组织实施。组织开展污染源排污情况和国家、省、市建设项目执行环境保护“三同时”制度情况的监督检查。开展环境稽查，对环境违法行为进行调查并依法实施处罚。组织实施排污申报核定和排污收费制度。(6)负责核与辐射安全的监督管理。对核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实施统一监督管理，负责放射性废物的监督管理。(7)负责环境监测和信息发布。组织实施环境监测制度和规范，组织实施环境质量监测、污染源监督性监测、突发性环境污染事件应急监测。组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警，建设和管理全市环境监测网和环境信息网，实行环境质量公告制度，统一发布全市环境质量综合性报告和重大环境信息。[35]
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协调/指导/监督类职能
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