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1.发展和改革委员会(发改委/局)
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发改委是地方政府领导下的负责宏观经济发展规划和调控的综合性部门，其机构职能中也包括低碳城市建设、清洁能源发展、应对气候变化等环境职能。理论上，赋予发改委一些环境职能的优势在于发改委负责经济建设、产业结构调整的全面战略，掌握更多的行政资源，有可能在项目规划和建设的源头上防止环境污染和生态破坏。但在现实操作中，地方发改委的主要工作是围绕着地方工业发展拉投资、跑项目、批项目，环境职能在发改委中处于相对边缘化的位置，在其负责的十几个职能中被列在倒数一、二的位置。作为实现地方发展主义(Local Developmental State)的主导型部门，发改委部门利益的实现来自于工业项目的审批、发展和投资，基础设施规划与建设。当这些优先性职能与其边缘性的环境职能出现冲突时，会出现为了满足前者而牺牲后者的现象。新疆A市发改委负责电价和水价的制定，这是其执行资源和能源节约职能的权力基础之一。但是，为了在开发区引进一些企业，发改委不得不以较为廉价的电价和水价作为招商引资的优惠条件，这造成的直接后果是地下水资源的过度开发和地方小型燃煤电厂二氧化硫的超标排放。[50]
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福建B市发改委13条职能中的第十一条是：“落实国家和省有关应对气候变化和低碳试点工作的决策部署，统筹协调和归口管理全市应对气候变化和低碳发展工作；组织拟订全市应对气候变化和低碳城市试点工作发展规划和实施方案，牵头拟订促进全市低碳发展重大政策；衔接生态建设、资源节约和环境保护规划，协调生态建设、环境保护节能减排、循环经济发展的重大问题和项目建设；探索研究符合我市低碳发展的指标体系，督促各区、各部门按照职责分工抓好落实，牵头协调开展全市应对气候变化国际合作，组织实施清洁发展机制工作。”[51]环境职能的边缘化从发改委内部的机构设置中也体现得非常明显。福建B市发改委没有建立专门的机构和工作人员负责执行第十一条职能，其大多数内设机构都与项目建设有关，还专门设立了项目联络处，又名“驻北京办事处项目处”，充分体现了地方发改委“跑部钱进”的核心工作职能。
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在笔者田野研究的四个地方，江苏D市是唯一在发改委内设置资源节约和环境保护处(又名“应对气候变化处”)的地方。这个于2012年新成立的处室，加上处长只有两名工作人员，以往都没有相关工作的经验和知识储备。该处领导在访谈中承认，这项工作是全新的，缺乏足够的准备，还不确定具体的工作计划。[52]此外，很多地方发改委在资源、能源节约、循环经济发展的职能上和经济信息化委员会(经信委)存在重叠，分工模糊和部门间推诿扯皮也为政策的执行增加了困难。
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2.经济信息化委员会(经信委)/经济发展局
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经信委[53]是地方政府领导下的对工业和信息产业进行行业管理的部门，“条条”上的对口部门是国家工信部。经信委涉及到环境相关的职能主要是监督管理工业企业循环经济发展，企业清洁生产和节能减排。江苏D市经信委的第七项职能是推进可持续发展战略，包括：“综合分析全市经济与资源、环境协调发展的重大问题。拟订并组织实施全社会节能、低碳经济及工业、通信业资源节约和综合利用、发展循环经济、清洁生产促进的规划、计划和政策措施。参与编制环境保护规划。组织指导节能环保产业发展，履行节能行政管理职责，负责全社会节能减排的综合协调工作。负责节能监督管理和节能评估审查工作。指导墙体材料革新和发展散装水泥工作。承担市节能减排工作领导小组的日常工作。”[54]为了执行这项职能，设置了“节能与综合利用处”。
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经信委在环境保护上的职能很少被外人所知，据媒体报道，南京市“向人民汇报”活动中，经信委领导公开述职，但是民众并不知道该部门是“干什么的”，现场主持人和参与市民一致认为环保局应该对南京的雾霾负责，和经信委无关。[55]但事实上，工业生产巨大规模的能耗和排放是影响大气质量的重要因素。因此，经信委是否有效执行对工业企业节能减排的监督和管理职能对环境质量的影响非常重要。但是，和发改委一样，环境职能在经信委各项职能中处于较为边缘的位置。江苏D市经信委工作人员在接受访谈之初便问到，为什么环境治理的课题要访谈经信委；认为自己对环境治理的问题不了解。但当笔者提及企业节能减排工作时，受访者才意识到自己的工作与环境治理的密切关系。[56]新疆A市经信委工作人员认为自己的工作主要是为企业“服好务”，为本地招商引资和重点项目建设服好务。[57]
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加上前面提到的发改委和经信委的职能重叠问题，造成经信委对自己环境职能的认识更加模糊。职能重叠，分工模糊的问题根源在于中央政府层面没有严格区分发改委“环资司”和工信部“节能司”的分工。按照“条条”机构设置中层层对口的要求，各地方发改部门和经信部门也要设置对口单位承接上面下发的任务。新疆A市某化工企业是国家第一批循环经济试点企业，得到了项目资金支持，用于企业节能减排设施的投资。项目的申请、管理和验收既要通过地方发改委也要通过经信委。企业领导人抱怨管理的“婆婆”太多。[58]
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3.农(林、牧)局[59]
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农林局是地方政府领导之下的对农业、林业和畜牧业发展进行管理和监督的行政部门，但是承担着监督指导农村地区环境保护、农业和林业生态保护的环境职能。以江苏D市为例，农林局涉及的环境职能主要有两条：一是负责全市林业及其生态建设的监督管理。承担林业生态文明建设。组织开展全市植树造林工作，指导全市林业资源的管理、利用和保护。组织协调、指导监督全民义务植树工作。指导陆生野生动植物资源的保护和合理利用。指导森林防火、林业病虫害防治等工作。二是制定并实施农业生态建设规划，指导农业生态环境保护工作。指导农作物秸秆综合利用、农业面源污染治理有关工作。指导农村可再生能源综合开发与利用，指导农业生物质产业发展和农业农村节能减排。指导农业生产和农村生活污水治理，指导观光农业、生态农业和循环农业建设。参与农业生态环境质量监测评价工作。承担外来物种管理相关工作。[60]
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以上可见，农林局承担着非常重要的环境职能。但其优先性的工作是确保耕地红线和粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。他们担心，严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全，因此对农业生产中的化肥、土壤污染等问题疏于管理。[61]据报道，中国农药使用量是世界平均水平的2.5倍。每年大量使用的农药仅有0.1％左右可以作用于目标病虫，99.9％的农药则进入生态系统，造成了严重的土壤和农作物的污染。[62]令人遗憾的是，一方面，农村和农民因为其弱势地位，最容易成为城市大规模工业污染的受害者，一些化工厂周边形成的“癌症村”是最典型的例子；但另一方面，弱势的农民为了收入的需要在农业生产中随意地使用各种农药和化肥，造成的生态破坏和食品安全等问题也在不断侵害着城市消费者的健康和利益。从这个角度来看，很难明确区分“是谁在污染谁？”的问题，污染制造者和受害者时常是互换的，这再次证明了环境问题跨越介质的边界而不断流动的属性。因此，农业与农村环境污染工作不仅仅是如何限制工业污染对农村的侵袭，也要治理不断加剧的农业污染行为。
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正是基于环境问题流动性的属性，国际环境行政管理的主流做法是设立综合性的环保部门整合农业、林业、国土资源等部门，这就是国内学者不断呼吁，但至今没能实现的“环保大部制”模式。政策执行的障碍之一来自于部门之间的职能重叠。[63]以耕地质量管理为例，农林、国土、环保、水利等部门都有所涉及，但都各自为政，没有制度化的跨部门沟通机制以共享信息和数据。在野生动物保护、自然保护区的管理、荒漠化防治和湿地生态环境保护方面，农林和环保部门之间的分工较为模糊，政策执行过程中缺乏沟通与合作。
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4.水利局
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水利局是由地方政府领导的全面负责水资源规划、开发利用、管理、保护的水行政机关。水利局的主要职能是水资源的开发利用和管理，但是其中也涉及水资源的保护，尽管保护的职能居于次要的位置。江苏D市水利局的水资源处(节约用水办公室)主要负责执行水资源保护的职能。其具体的工作包括：指导全市水行政执法工作；负责全市水资源统一管理、保护和监督工作；编制水资源保护规划；组织水功能区划分和向饮水区等水域排污的控制工作；组织监测江河的水量、水质，审定水域排污能力，提出限制排污总量的意见，与有关部门共同做好在水利工程管理范围内设置排污口审批工作；发布全市水资源公报和水质监测简报。负责全市计划用水、节约用水工作；组织编制节约用水规划和城市供水水源规划，会同有关部门拟定全市水中长期供求规划和水量分配方案；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度。[64]
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媒体将中国水环境行政管理体系的“碎片化”形容为“九龙治水”，其中最为强势的“龙”就是水利部门。从中央到地方，水利部门在中国行政系统中一直占据较为强势地位，尽管近几年随着经济结构的转型而有所下降。水利部是1949年就最早成立的为数不多的中央部委之一，历任部长中包括傅作义、钱正英这样有政治影响力的著名人物。此外，水利部门在中国行政结构中的强势地位或许是受到传统中国政治的影响。传统王朝的统治者常常将兴修水利、治理水患与王朝的兴衰密切联系起来，共产党也非常重视水利工程的建设。[65]对水利部门来说，其核心利益是开发和建设水利工程，其强势地位也是在这过程中不断强化的。三峡工程、“南水北调工程”、云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张都是在水利部门的极力支持下进行的，但造成的环境影响，并不在水利部门的考虑范围之内，而环保部门的意见很难被得到水利部门的尊重，除非得到上级领导的支持。为了克服“九龙治水”的困境，福建B市成立了跨部门的“X江环境整治工程办公室”，让环保局、水利局等部门共同合作，治理河流环境。但是，在缺乏类似机制的地方，水利部门和其他部门之间的合作较为困难。
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5.“金桥银路、钻石园林”：市政园林/城乡建设部门[66]
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市政园林/城乡建设部门是地方政府领导的机构规模庞大，职能琐碎而复杂的行政部门。福建B市的市政园林局与建设管理局是两个分设的部门，市政园林局还包括原来林业局的职能，负责园林林业的统一行政管理。但是，江苏D市的城乡建设局还挂园林管理局的牌子，包括城市园林管理，但不包括林业管理的职能。因此，不同地方的市政园林/城乡建设部门涉及的环境职能不尽相同。大体而言，该部门负责管理垃圾、污水处理，生活用水供应，城市园林绿化、树木和风景名胜环境保护，建筑环保节能。这些看似细小的城市公共服务提供和民众的日常生活距离最近，关系到民众日常的生活质量，也因此容易成为评判一个城市环境好坏的标尺。
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笔者在田野研究中发现，在市政园林/城乡建设部门的各项环境职能中，受到地方政府领导最多关注的工作是城市绿化，同时也是该部门最热衷执行的职能。2007年，辽宁C市开发区用于城市绿化美化工程的财政投入超过千万，但没有安排专门的财政预算进行空气质量和河水污染的整治。在地方领导眼中，城市绿化是“打造城市品牌，提升城市形象”的重要工程之一，是良好投资环境的一部分。该市2012年党委工作报告中这样讲道：“重点以建设生态园林城市为目标，大手笔实施城区绿化，做好山体保护和绿化，实现河流两岸、路网两侧、高铁高速夹带多重绿色屏障；加快循环水系全面完工，形成湖、河、海交汇贯通，山水相依、绿树环绕的城市生态景观。”[67]
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新疆A市曾经被认为是中国西北的“沙漠绿洲”，军垦时期的“植树造林”运动留下了大量的树林，被当地人骄傲地视为父辈留下来的绿色遗产。但是，2000年代中期，为了学习其他城市的绿化美化经验，开始种植大量草坪和外来花木，为此还砍伐了不少已经生长40—50年的大树。本地园林专业人士在访谈中感慨领导决策时“不讲科学”，他说：“本来就缺水，种那些外国草又贵又废水，还养不活，你没看到我们每年种一批，死一批吗？”[68]A市园林部门有600多工作人员负责全市城区的绿化工作，每年仅用于绿化灌溉的水费，政府就要支出400多万元。[69]
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与对城市绿化巨大的热情以及人力、物力、财力投入形成鲜明对照的是，无论地方政府领导还是市政园林/城乡建设部门都对污水处理的问题缺乏兴趣。具体而言，他们愿意建设污水处理厂，但不愿意对污水处理厂的运营进行财政补贴。辽宁C市2009年就建成了污水处理厂一期工程，但直到2012年才通过TOT和BOT的融资交给第三方进行商业运营，政府财政仍然没有为污水处理厂的运营提供财政支持。新疆A市的污水处理厂在建成之后也由于缺乏运营资金，无法正常运转，污水处理后还存在超标排放的问题。
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重绿化，轻治污的现象不是个案。据报道，很多地方政府都将城市绿化工程作为一种“形象工程”和“政绩工程”，投资巨大；园林绿化工程和园林部门干部成为腐败的重灾区。[70]官场生态中流传着“金桥银路、钻石园林”的说法，意指园林工程投入之高和园林工程层层转包中的巨大利益空间。虽然地方政府热衷于绿化工程，但其产生的环境和生态效果却饱受质疑。一些城市以运动式的思路来建设“生态城市”，用各种树木，特别是稀有名贵的大树、古树作为城市的装点，“大种树，种大树”成为城市建设者追求“政绩”的一种新“时尚”。但是一些做法缺乏对环境和生态规律的基本尊重，出现了“砍大树，种小草”、树木“农转非”等怪异现象，不但造成了自然生态资源的破坏也造成了财政资源的滥用。
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6.规划局
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