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3.农(林、牧)局[59]
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农林局是地方政府领导之下的对农业、林业和畜牧业发展进行管理和监督的行政部门，但是承担着监督指导农村地区环境保护、农业和林业生态保护的环境职能。以江苏D市为例，农林局涉及的环境职能主要有两条：一是负责全市林业及其生态建设的监督管理。承担林业生态文明建设。组织开展全市植树造林工作，指导全市林业资源的管理、利用和保护。组织协调、指导监督全民义务植树工作。指导陆生野生动植物资源的保护和合理利用。指导森林防火、林业病虫害防治等工作。二是制定并实施农业生态建设规划，指导农业生态环境保护工作。指导农作物秸秆综合利用、农业面源污染治理有关工作。指导农村可再生能源综合开发与利用，指导农业生物质产业发展和农业农村节能减排。指导农业生产和农村生活污水治理，指导观光农业、生态农业和循环农业建设。参与农业生态环境质量监测评价工作。承担外来物种管理相关工作。[60]
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以上可见，农林局承担着非常重要的环境职能。但其优先性的工作是确保耕地红线和粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。他们担心，严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全，因此对农业生产中的化肥、土壤污染等问题疏于管理。[61]据报道，中国农药使用量是世界平均水平的2.5倍。每年大量使用的农药仅有0.1％左右可以作用于目标病虫，99.9％的农药则进入生态系统，造成了严重的土壤和农作物的污染。[62]令人遗憾的是，一方面，农村和农民因为其弱势地位，最容易成为城市大规模工业污染的受害者，一些化工厂周边形成的“癌症村”是最典型的例子；但另一方面，弱势的农民为了收入的需要在农业生产中随意地使用各种农药和化肥，造成的生态破坏和食品安全等问题也在不断侵害着城市消费者的健康和利益。从这个角度来看，很难明确区分“是谁在污染谁？”的问题，污染制造者和受害者时常是互换的，这再次证明了环境问题跨越介质的边界而不断流动的属性。因此，农业与农村环境污染工作不仅仅是如何限制工业污染对农村的侵袭，也要治理不断加剧的农业污染行为。
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正是基于环境问题流动性的属性，国际环境行政管理的主流做法是设立综合性的环保部门整合农业、林业、国土资源等部门，这就是国内学者不断呼吁，但至今没能实现的“环保大部制”模式。政策执行的障碍之一来自于部门之间的职能重叠。[63]以耕地质量管理为例，农林、国土、环保、水利等部门都有所涉及，但都各自为政，没有制度化的跨部门沟通机制以共享信息和数据。在野生动物保护、自然保护区的管理、荒漠化防治和湿地生态环境保护方面，农林和环保部门之间的分工较为模糊，政策执行过程中缺乏沟通与合作。
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4.水利局
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水利局是由地方政府领导的全面负责水资源规划、开发利用、管理、保护的水行政机关。水利局的主要职能是水资源的开发利用和管理，但是其中也涉及水资源的保护，尽管保护的职能居于次要的位置。江苏D市水利局的水资源处(节约用水办公室)主要负责执行水资源保护的职能。其具体的工作包括：指导全市水行政执法工作；负责全市水资源统一管理、保护和监督工作；编制水资源保护规划；组织水功能区划分和向饮水区等水域排污的控制工作；组织监测江河的水量、水质，审定水域排污能力，提出限制排污总量的意见，与有关部门共同做好在水利工程管理范围内设置排污口审批工作；发布全市水资源公报和水质监测简报。负责全市计划用水、节约用水工作；组织编制节约用水规划和城市供水水源规划，会同有关部门拟定全市水中长期供求规划和水量分配方案；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度。[64]
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媒体将中国水环境行政管理体系的“碎片化”形容为“九龙治水”，其中最为强势的“龙”就是水利部门。从中央到地方，水利部门在中国行政系统中一直占据较为强势地位，尽管近几年随着经济结构的转型而有所下降。水利部是1949年就最早成立的为数不多的中央部委之一，历任部长中包括傅作义、钱正英这样有政治影响力的著名人物。此外，水利部门在中国行政结构中的强势地位或许是受到传统中国政治的影响。传统王朝的统治者常常将兴修水利、治理水患与王朝的兴衰密切联系起来，共产党也非常重视水利工程的建设。[65]对水利部门来说，其核心利益是开发和建设水利工程，其强势地位也是在这过程中不断强化的。三峡工程、“南水北调工程”、云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张都是在水利部门的极力支持下进行的，但造成的环境影响，并不在水利部门的考虑范围之内，而环保部门的意见很难被得到水利部门的尊重，除非得到上级领导的支持。为了克服“九龙治水”的困境，福建B市成立了跨部门的“X江环境整治工程办公室”，让环保局、水利局等部门共同合作，治理河流环境。但是，在缺乏类似机制的地方，水利部门和其他部门之间的合作较为困难。
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5.“金桥银路、钻石园林”：市政园林/城乡建设部门[66]
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市政园林/城乡建设部门是地方政府领导的机构规模庞大，职能琐碎而复杂的行政部门。福建B市的市政园林局与建设管理局是两个分设的部门，市政园林局还包括原来林业局的职能，负责园林林业的统一行政管理。但是，江苏D市的城乡建设局还挂园林管理局的牌子，包括城市园林管理，但不包括林业管理的职能。因此，不同地方的市政园林/城乡建设部门涉及的环境职能不尽相同。大体而言，该部门负责管理垃圾、污水处理，生活用水供应，城市园林绿化、树木和风景名胜环境保护，建筑环保节能。这些看似细小的城市公共服务提供和民众的日常生活距离最近，关系到民众日常的生活质量，也因此容易成为评判一个城市环境好坏的标尺。
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笔者在田野研究中发现，在市政园林/城乡建设部门的各项环境职能中，受到地方政府领导最多关注的工作是城市绿化，同时也是该部门最热衷执行的职能。2007年，辽宁C市开发区用于城市绿化美化工程的财政投入超过千万，但没有安排专门的财政预算进行空气质量和河水污染的整治。在地方领导眼中，城市绿化是“打造城市品牌，提升城市形象”的重要工程之一，是良好投资环境的一部分。该市2012年党委工作报告中这样讲道：“重点以建设生态园林城市为目标，大手笔实施城区绿化，做好山体保护和绿化，实现河流两岸、路网两侧、高铁高速夹带多重绿色屏障；加快循环水系全面完工，形成湖、河、海交汇贯通，山水相依、绿树环绕的城市生态景观。”[67]
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新疆A市曾经被认为是中国西北的“沙漠绿洲”，军垦时期的“植树造林”运动留下了大量的树林，被当地人骄傲地视为父辈留下来的绿色遗产。但是，2000年代中期，为了学习其他城市的绿化美化经验，开始种植大量草坪和外来花木，为此还砍伐了不少已经生长40—50年的大树。本地园林专业人士在访谈中感慨领导决策时“不讲科学”，他说：“本来就缺水，种那些外国草又贵又废水，还养不活，你没看到我们每年种一批，死一批吗？”[68]A市园林部门有600多工作人员负责全市城区的绿化工作，每年仅用于绿化灌溉的水费，政府就要支出400多万元。[69]
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与对城市绿化巨大的热情以及人力、物力、财力投入形成鲜明对照的是，无论地方政府领导还是市政园林/城乡建设部门都对污水处理的问题缺乏兴趣。具体而言，他们愿意建设污水处理厂，但不愿意对污水处理厂的运营进行财政补贴。辽宁C市2009年就建成了污水处理厂一期工程，但直到2012年才通过TOT和BOT的融资交给第三方进行商业运营，政府财政仍然没有为污水处理厂的运营提供财政支持。新疆A市的污水处理厂在建成之后也由于缺乏运营资金，无法正常运转，污水处理后还存在超标排放的问题。
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重绿化，轻治污的现象不是个案。据报道，很多地方政府都将城市绿化工程作为一种“形象工程”和“政绩工程”，投资巨大；园林绿化工程和园林部门干部成为腐败的重灾区。[70]官场生态中流传着“金桥银路、钻石园林”的说法，意指园林工程投入之高和园林工程层层转包中的巨大利益空间。虽然地方政府热衷于绿化工程，但其产生的环境和生态效果却饱受质疑。一些城市以运动式的思路来建设“生态城市”，用各种树木，特别是稀有名贵的大树、古树作为城市的装点，“大种树，种大树”成为城市建设者追求“政绩”的一种新“时尚”。但是一些做法缺乏对环境和生态规律的基本尊重，出现了“砍大树，种小草”、树木“农转非”等怪异现象，不但造成了自然生态资源的破坏也造成了财政资源的滥用。
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6.规划局
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规划局是在地方政府领导下的负责城乡规划管理工作的行政部门。在规划局的各项职能中没有明确的环境职能，但是其负责的城市总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和风景名胜区规划职能会从源头上影响其他部门环境政策的执行。如果在城市规划中充分考虑环境的因素，合理划分不同的环境功能区，并在工程审批中严格执行规划，将在很大程度上预防和控制城市化扩张带来的负面环境影响。
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新疆A市在1950年代建市之初就做了当时非常先进的城市规划，这个规划一直都执行得很好。但在2000年左右，随着城市的扩张和向重工业的转型，原来的城市规划受到很大破坏，也带来严重的环境后果。城市周边的东西南北风向上分别建了四座火力发电厂，烟尘排放直接吹向城市中心，成为民众环境投诉案件的一个焦点问题。很多人无法理解该建设工程的规划是如何获得批准的，认为是规划局的失职。但规划局的官员认为无法严格执行城市规划的原因在于“长官意志”。规划局的一位官员在访谈中说：“现在规划没用了，要跟着领导的想法改规划。上面刚通知我，一个湿地公园要改成工业园区，规划就得改。”[71]
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7.公安局
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公安局没有正式的环保职能，在地方环境政策执行系统中的作用主要涉及机动车尾气的治理。在大中型城市，机动车尾气排放已经成为影响本地空气质量的三大污染源之一。虽然环保局负责空气污染的治理，但是公安交管部门负责机动车管理。因此，治理机动车尾气排放问题需要两个部门的联合力量。当公安局不愿和环保局合作的时候，就无法在机动车上牌和年检中执行严格的机动车尾气监测标准，杜绝环保不达标车辆上路。据报道，因为环保部门与公安交管部门无法达成一致，公安交管部门管理的“安监站”不愿按照环保局的技术和设备要求做严格的机动车尾气检验，导致武汉市机动车年检中的机动车尾气监测形同虚设，负责机动车“安检”的警官不知道什么是尾气监测。[72]
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按照法律规定，环保部门对空气质量负总责，公安交管部门没有义务配合环保部门做更多的机动车尾气监管工作。因此，和武汉一样，很多城市都面临这个难题。但是，福建B市在2007年就解决了这个问题，公安交管部门和环保部门建立了合作机制。正如前面提到的，促使部门合作的重要推动力量是“一把手”。在没有领导强势推动的情况下，很难让公安局这样的强势部门配合其他部门的工作，更有效执行环境政策。
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8.海洋渔业局
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海洋渔业局是在地方政府领导下的海洋和渔业行政主管机关，所承担的环境职能是海洋环境和生态保护。以江苏D市为例，其环境职能具体包括：“承担海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任；按照国家和省法律、法规要求，组织制定海洋环境保护与整治规划，拟订并执行污染物排海标准和总量控制制度，负责海洋环境保护的监督管理，监督管理海洋生态保护和海洋污染防治；负责防止海洋石油勘探开发和海洋工程项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、生物多样性和海洋生态环境保护。”[73]D市海洋渔业局的“海域和海岛管理处”的另外一块牌子是“资源环境保护处”，负责执行以上职能。
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海洋渔业局的核心职能仍然是海洋资源的开发、利用和管理，而不是保护。福建B市海洋渔业局的官员认为，以前对近海海域环境污染较大的海产养殖业已经被取消，但现在更严重的生态破坏是围海造地。他一针见血地指出：“过去，主要是向大海要食物以解决温饱；现在，向大海要土地以解决发展。”[74]可见，政府的海洋政策一直是将海洋当做无穷的资源进行开发、利用和索取，但却忽视了保护的职责。此外，部门间的分工合作也制约着海洋环境与生态的保护。虽然海洋与渔业局有负责海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任，但是，并不具备相应的权力，海洋环境管理的权力事实上是被几个不同的部门分割的。海事部门负责管理海上交通和运输造成的污染和排放；国土资源部门负责管理海洋矿产等自然资源开采造成的环境和生态问题；国有石油公司负责海上石油开采造成的环境和生态问题。
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