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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591951]
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7.公安局
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公安局没有正式的环保职能，在地方环境政策执行系统中的作用主要涉及机动车尾气的治理。在大中型城市，机动车尾气排放已经成为影响本地空气质量的三大污染源之一。虽然环保局负责空气污染的治理，但是公安交管部门负责机动车管理。因此，治理机动车尾气排放问题需要两个部门的联合力量。当公安局不愿和环保局合作的时候，就无法在机动车上牌和年检中执行严格的机动车尾气监测标准，杜绝环保不达标车辆上路。据报道，因为环保部门与公安交管部门无法达成一致，公安交管部门管理的“安监站”不愿按照环保局的技术和设备要求做严格的机动车尾气检验，导致武汉市机动车年检中的机动车尾气监测形同虚设，负责机动车“安检”的警官不知道什么是尾气监测。[72]
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按照法律规定，环保部门对空气质量负总责，公安交管部门没有义务配合环保部门做更多的机动车尾气监管工作。因此，和武汉一样，很多城市都面临这个难题。但是，福建B市在2007年就解决了这个问题，公安交管部门和环保部门建立了合作机制。正如前面提到的，促使部门合作的重要推动力量是“一把手”。在没有领导强势推动的情况下，很难让公安局这样的强势部门配合其他部门的工作，更有效执行环境政策。
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8.海洋渔业局
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海洋渔业局是在地方政府领导下的海洋和渔业行政主管机关，所承担的环境职能是海洋环境和生态保护。以江苏D市为例，其环境职能具体包括：“承担海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任；按照国家和省法律、法规要求，组织制定海洋环境保护与整治规划，拟订并执行污染物排海标准和总量控制制度，负责海洋环境保护的监督管理，监督管理海洋生态保护和海洋污染防治；负责防止海洋石油勘探开发和海洋工程项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、生物多样性和海洋生态环境保护。”[73]D市海洋渔业局的“海域和海岛管理处”的另外一块牌子是“资源环境保护处”，负责执行以上职能。
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海洋渔业局的核心职能仍然是海洋资源的开发、利用和管理，而不是保护。福建B市海洋渔业局的官员认为，以前对近海海域环境污染较大的海产养殖业已经被取消，但现在更严重的生态破坏是围海造地。他一针见血地指出：“过去，主要是向大海要食物以解决温饱；现在，向大海要土地以解决发展。”[74]可见，政府的海洋政策一直是将海洋当做无穷的资源进行开发、利用和索取，但却忽视了保护的职责。此外，部门间的分工合作也制约着海洋环境与生态的保护。虽然海洋与渔业局有负责海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任，但是，并不具备相应的权力，海洋环境管理的权力事实上是被几个不同的部门分割的。海事部门负责管理海上交通和运输造成的污染和排放；国土资源部门负责管理海洋矿产等自然资源开采造成的环境和生态问题；国有石油公司负责海上石油开采造成的环境和生态问题。
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9.国土资源局
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国土资源局负责管辖区域内的土地、矿产等自然资源的开发、保护和管理。在有些地方，国土资源部门由省级垂直管理；有些地方是地市级垂直管理。国土资源局的环境职能是保护矿产等自然资源、保护地下水和地质环境。以江苏D市为例，国土资源局的具体环境职能包括：(1)“负责全市矿产资源开发的管理。规范和监管矿业权市场，依法管理矿业权审批登记发证和转让审批登记，依法征收矿产资源补偿费和采矿权使用费及价款。负责矿产储量统一登记和管理，管理地质资料汇交。负责确认矿产资源储量评审结果，制定地质勘查计划，统一管理市公益性地质调查，依法实施地质勘查行业管理和地勘成果管理，对矿产资源勘查、开发、保护和合理利用进行监督和管理。”(2)“承担地质灾害预防、治理和地质环境保护的责任。组织、协调、指导和监督地质灾害评估与防治工作，制定并组织实施重大地质灾害等国土资源突发事件应急预案。按规定参与管理地质灾害治理工程勘查、设计、施工监理和地质灾害危险性评估资质。依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督地下水过量开采和污染，防止地质环境破坏。负责城市地质、农业地质、旅游地质勘查和评价工作。”[75]
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在地方行政系统中，国土资源局的规模和权力都很庞大。2007年，新疆A市国土资源局有207个正式编制，是环保局的4倍还多。国土资源部门被俗称为“土地爷”，掌管土地、矿山等重要地质资源。土地规划、供应与价格是其最核心的权力。在很多地方，土地都成为城市扩张和招商引资的瓶颈，因此，地方领导要求国土资源部门应为项目建设提供足够的土地保障。随着中央政府更加严格的土地政策的出台，便宜的土地价格难以再像以前一样成为地方招商引资的“杀手锏”。A市国土资源局的工作人员抱怨，中央政府“一刀切”的土地政策很不公平，不利于西部地区的发展；因为土地价格不占“优势”，不得不想办法以自然和矿产资源吸引企业；对矿山开发和地下水开采放松监管。[76]
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事实上，国土资源部门长期都将矿产等地质资源的开发和利用放在首要位置，轻视了保护工作。因为对矿产资源的开发缺乏有效的监管，出现了“大矿大开，小矿放开，有水快流”的局面。矿产的不合理开发是导致地下水和土壤重金属污染的最主要原因之一。中国土壤重金属污染的具体数据一直被政府部门作为“国家机密”而拒绝公开。近几年来，湖南、云南等地发生“镉大米”、“铬渣水污染”等事故所引发的民众恐慌才使重金属污染的严峻状况不断呈现。[77]和水、空气污染不同的是，土壤的重金属污染一旦形成很难治理，且时间和物质成本巨大。因此，如果国土资源部门不改变重开发轻保护的思路，不有效执行其监管矿山开采和地质环境污染的职能，土壤重金属污染带来的公众健康和食品安全问题将进一步恶化。
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10.海事局
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海事局是在中央政府直接领导下的负责水上交通安全监督管理工作的行政管理机关。海事局的环境职能是负责监管水上交通运输造成的污染。以江苏D市为例，海事局的具体环境职能包括：“通航环境管理；污染水域监督；污染事故应急处理”[78]，由危管防污处执行该项职能。和以上所有部门不同的是，全国绝大多数地方的海事局都是由交通部海事局实行“中央垂直”管理的行政执法部门。因此，海事局虽然是地方环境政策执行系统中的成员之一，但不受地方政府的领导。海事局主要领导与所在地地方政府领导享受同一行政级别，有的甚至更高。
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有一种流行的观点认为在环境行政管理体制中，实行“垂直管理”有利于减少地方政府的干预，能够更好地执行中央的环境政策。但是，这种观点忽视了一个现象：在地方环境政策执行系统中，海事局不归地方政府管辖，但其执行环境政策的兴趣、能力和有效性并没有因此变得更高，海洋环境保护并不是海事局的主要职能。[79]海事局一直存在重安全轻防污的现象，这从“危管防污处”的机构名称便能看出，污染预防与控制被纳入了安全管理的职能框架内，在海事局的各项职能中，还没有获得独立的主体位置。正如在辽宁C市工作的海事局官员说的那样：“我们主要关注水上交通安全，预防和处理安全事故，保护海洋环境不能靠我们，要靠海洋部门和环保部门。”[80]此外，由于海事局不在地方的行政系统中且行政级别较高，因此地方政府部门(特别是环保部门和海洋)缺乏与海事局建立正式沟通渠道的能力，海事局一般不愿参与地方政府海洋环境整治的统一行动网络，更不愿接受地方政府下达的指标等任务。[81]
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以上可见，环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离(表3.1)。
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表3.1 环境政策制定部门的环境行政职能、非环境职能与优先性部门利益
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资料来源：作者根据田野研究资料整理而成
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[1]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.
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[2]日常语言中，党委书记常被称为“一把手”。事实上，对于党委书记的定位，还有其他的权威性表述，例如：毛泽东提出的“班长论”，邓小平提出的“核心论”，江泽民提出的“关键论”。关于这个问题的详细研究，参见吴其良：《论党委书记的权力》，载《中共天津市委党校学报》，2008年第4期。
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[3]田野调查收集到的资料。
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[4]访谈FJB7。
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