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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、物质激励：环保投入的财政支出模式
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成功的政策执行不但需要政治激励而且离不开相应的物质激励。地方政府的政策执行者不仅是“天生的政治动物”，追求权力的最大化，更是“理性的经济人”，通过计算成本和受益，追求物质利益的最大化。有关中国农村的研究指出村干部为村里做事情的能力一方面受到他们手中可支配的物质资源的影响，同时还与上级的物质激励密切相关。[26]那么，为了鼓励地方政策执行者积极执行环境政策，中央政府采用了哪些物质激励手段呢？笔者将从两个方面来讨论中央政府未能在物质层面激励地方政府官员有效执行其环境政策的原因：(1)公共财政的环保投入不足；(2)财政集权与“项目治国”。
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1.公共财政的环保投入
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环境经济学的研究显示，一个国家的环保投入超过GDP的2％以上，才有可能控制环境污染恶化的趋势。[27]但是，关于如何计算一个国家在环境保护上的资金投入，一直是一个充满争议的问题，国际社会缺乏统一的、普遍认可的数据统计方法。欧盟将其简化为三个方面：(1)专门提供环境保护服务的私人和公共部门的投入；(2)政府公共财政投入；(3)工业部门的投入。以2012年为例，欧盟国家的所有环境投入中，三者的比例分别为18％、30％和52％。[28]
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中国在环保资金投入的统计上也缺乏统一的标准。环保部使用的说法是“全社会环保投入”，但没有明确定义究竟如何统计全社会的环保投入。就全社会而言，环保投入的渠道主要来自于：(1)中央政府的财政预算；(2)地方政府的财政预算；(3)银行贷款；(4)企业投入；(5)非政府组织和国外援助等。整体而言，中国在环境保护上的投入明显不足，1991年到2005年之间，年平均投入不足GDP的1％(图4.1)。但这种状况从2006年的“十一五”计划期间开始有所改善。2012年，全社会的环保投入为8253亿元，占当年GDP的1.59％，但仍然没能达到欧盟国家2％—3％的平均水平。[29]
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图4.1 中国的环保资金投入(1991—2005)
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资料来源：苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期。
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很多学者都强调政府公共财政投入在全社会环保投入中的重要作用。和私人部门的投入相比，政府的公共财政投入在环境保护上能够起到三个特殊的作用。“一是强制作用，通过足够的政府投入，建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，重点在于平衡区域差异。”[30]政府公共财政对于环保的持续投入需要稳定的、制度性的渠道。2006年之前的政府环境投入没有详细的统计数据，因为直到2006年，环境保护支出科目才被正式纳入国家财政预算，此前中央和地方政府在环境保护上的公共财政投入一直处于较为模糊和不确定的状态。
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根据财政部制定的“政府收支分类改革方案”和“2007年政府收支分类科目”，从2007年1月1日起在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立“211环境保护”支出功能科目，包括10大项、50小项。以2012年为例，全社会的环保投入为8253亿元，其中，全国公共财政投入2963.46亿元，中央政府的公共财政投入为1998.42亿元(中央本级支出63.65亿元，对地方转移支付1934.77亿元)，详见表4.1。[31]
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表4.1 2012年全国公共财政支出“环保节能”科目明细
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资料来源：根据财政部《2012年中央公共财政支出决算表》整理
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毫无疑问，将节能环保列入公共财政预算科目，体现了政府对环保重视程度的提升，这也是中央政府为地方执行各项环境政策提供物质激励的一种制度安排。国际上，公共财政投入占GDP的百分比等指标可以用来衡量环保投入在公共财政分配中的优先程度，从而体现政府对环境保护的重视程度。2013年，中国全社会环保支出占当年GDP的1.7％。其中，政府公共财政的环保支出占全社会环保支出的34％；中央政府在政府公共财政环保支出中所占的比例为67％。也就是说，中央政府的财政投入占全部环保投入的20％左右，是其全年财政预算支出的3％。[32]从这组数据中，不但可以看出中央政府在环保方面的财政投入不断增加的趋势，更显示中央政府实际上牢牢掌控着环保工作的“钱袋子”。
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2.“项目治国”：公共财政支出的集权模式
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中央政府并不是环境政策的实际执行者，但却掌握着环境保护的财政权；相反，作为需要为本地环保负总责的地方政府，却不具备相应的财政权力和能力。值得疑问的是，这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式是否有利于从物质层面上激励地方政府去积极执行中央的环境政策？
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分税制改革以来，中央政府财政集权的程度不断提高，但省以下政府仍然承担绝大多数地方公共物品的支出责任。有学者指出，分税制造成地方财政捉襟见肘，地方政府不得不调整公共品支出结构，优先确保政府运转和基础设施建设；对于那些外部性强，投资期长于官员任期的领域，比如环保、教育等，缺乏投入的动力。[33]笔者的田野研究发现，公共财政支出的集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。
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地方政府用于执行环境政策的资金来源主要是：地方政府的财政预算、中央政府的转移支付、银行贷款、非政府组织和国外援助等。这些资金主要用于环境质量监测、监管，污染防控，自然资源保护，生态修复，环保基础设施修建，环境教育和科研投入以及日常办公经费等。[34]辽宁省C市开发区环保局官员在访谈中表示，该市环保局的经费开支基本上来自于本级地方财政，主要是人头费、办公经费和车马费。2005—2007年，地方财政没有投入专门的资金用于污染治理，但环保部门对这种状况没有太多不满。这位官员说：“比上不足，比下有余。能够吃饱饭，我们就满意了，还有的地方环保局开不出来资……有一分钱，干一分活，何必向上面跑项目，求爷爷告奶奶。”[35]这里所说的“求爷爷告奶奶”其实是指以各种方法逐级向中央政府申请项目和“专项资金”。有学者将其精炼地抽象为“项目治国”，认为分税制改革以后，“项目制”已经成为中央向地方财政转移支付的最主要的运作和管理模式。[36]
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“专项资金”是上一级政府专门指定用途的一种财政转移方式，主要通过自上而下的“项目”招标和自上而下的“项目”申请投标的方式运作，大多不具备强制性。[37]中央政府试图通过“专项资金”的管理和分配体现其宏观政策导向，引导地方政府按照中央的意志确定财政支出方向。[38]因此，理论上说，“专项资金”应该起到从财政上鼓励地方政府执行环保、教育这样的典型公共服务职能的作用。但在实践中暴露的弊端很大程度上阻碍了其应有的激励作用。
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专项资金可以大致分为三类，财政系统预算部门的专项拨款、中央各部委向下属系统下发的部门专项资金、财政部向一些有预算分配权的部门拨付的专项资金(见表4.2)。