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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、道德激励：党校、行政学院系统的环境教育
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政策执行中的道德激励是指，教育政策执行者某一项政策是正当的，忠诚地执行是应该做的正确事情。与政治、物质形式对政策执行者的激励不同，道德(精神)激励的价值主要体现在心理和认知层面，往往是和以教育为基础形成的价值观念、认知方式、态度、信仰等密切相关，复杂性高、个体性强、差异性大。正如笔者在第一章讨论公共政策执行的认知学派时强调的，从认知的角度看，政策执行过程的一个关键面向是政策执行者是否理解以及怎样理解政策本身。[43]那么，地方环境政策执行者是怎样理解、认识中央制定的政策的？他们能否从忠诚地执行中央环境政策中获得更多的自信和被认同感甚至是别人的羡慕和崇拜？相反，环境政策执行失败是否会让政策执行者产生某种愧疚感、自责甚至是被排斥的感觉？
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中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。接下来的篇幅将通过讨论中国自上而下的党校和行政学院系统对干部进行环境教育的现状，来分析造成这种倒错道德激励的原因。
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笔者的田野研究发现，地方环境政策者普遍对环保价值理念的认同感不强，大多数地方官员的环境意识有待提高。在他们的观念中，对自然、生态和环境问题的看法仍处于“物质主义”价值观阶段，受到“发展主义”和“消费主义”思潮的影响很深。新疆A市和辽宁C市开发区接受访谈的政府官员都同意，为了经济发展不得不暂时牺牲环境保护，认为本地的情况很难真正做到“不要金山银山，只要绿水青山”。福建B市和江苏D市的少部分官员认为，政府应该更加重视环保，因为经济发展已经到了一定程度，当地具备了治理环境污染的能力，这也是“先污染后治理”思维的体现。有研究显示，即便是环保部门的官员也仍然相信加大污染治理的力度必然会损害中国经济的发展。[44]
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此外，地方环境政策执行者很清楚自己在日常工作中没有严格按照要求执行国家的相关环境法律法规和政策。但是，没有任何笔者访谈到的官员为此而表示出内心的愧疚、自责，甚至是被排斥的感觉。一些官员认为，尽管自己在具体工作中没有严格执行环境法律法规，但总体上是与中央的精神保持高度一致的，即“以经济建设为中心”，“发展是第一要务”。当被问及“是否因为政策执行中的困难而感到愧对自己的工作”时，有官员认为这个问题很可笑，不但显示了“知识分子的幼稚”，而且暴露了“理论工作者对现实情况不了解”。他反问：“只要经济发展了，有啥可愧疚的？我们相信中央说的发展是硬道理才是真心话，中央就是这么学习贯彻的。我这地方发展不起来，地方官才愧对党和人民!”[45]
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1.党校、行政学院应该成为党员干部环境教育的主要渠道
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现有的研究已经指出党校和行政学院系统在中国自上而下的党政干部教育、培训中的核心地位。[46]按照组织部门的规定，各级领导干部都必须按期到各级相关党校或行政学院进行培训。党校更重视对干部的思想政治理论教育，行政学院更偏重解决现实问题的能力。根本目的都是为了培养一批政治精英，即忠诚又有能力执行中央政府的各项政策，服从中央的意志。沈大伟的研究发现，中国共产党对社会经济发展作出的适应性“收缩与调适”，中央政策的调整和变化通过党校课程设置的变化体现得非常明显。[47]赵勇认为，党校培训能够起到政策制定与执行之间的衔接作用。“一方面，党的领导人或党的部门负责人定期到党校作报告，介绍当前最新政策和形势，使作为政策执行者的学员了解政策制定背景和意图等，有利于政策执行的推进；另一方面，教师对政策进行分析和解读，有利于加深学员作为执行者对政策的理解。”[48]
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党校的培训可能塑造地方政策执行者对中央政策的解读和认知。在党校和行政学院设置更全面有效的环境教育课程可以成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。成功的环境教育应该培养政策执行者对环境保护在价值观、心理层面的认同感；成功的道德激励应该让地方的环境政策执行者相信忠诚地执行环境政策是其职业道德的要求，能够因此而获得更多的自信、认同、羡慕。这需要满足两个条件：第一，政策制定者通过教育、培训等方式成功地让政策执行者相信该政策是恰当的，并从心理层面认可和接受这些政策。第二，忠诚执行这些政策不会与政策执行者固有的价值观和认知体系发生太大冲突。但是，党校、行政学院系统的环境教育现状和这两项要求还有很大距离。
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1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“各地区、各部门必须把环境保护法律知识作为干部和职工培训的重要内容，提高各级领导干部和人民群众遵守环境保护法律法规的自觉性。”1999年，相关研究者撰文呼吁党校应该发挥干部环境教育“主阵地”的作用。[49]但直到2013年，某市委党校教授在接受《中国环境报》采访时表示从中央到地方各级党校普遍开展的环境教育现状“不容乐观”，“党校系统至今未把领导干部环境教育纳入教学规划”。[50]我将从两个方面分析党校、行政学院系统对干部进行环境教育功能的欠缺。
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2.环境教育功能的欠缺：课程设置、培训内容与师资
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第一，历时性的考察表明，党校、行政学院系统的环境教育起步很晚。“十八大”之后，环境教育或者环保、生态、可持续发展议题的课程明显增多，接受培训和学员人数、班次都不断上升。课程设置中对环境教育的重视程度时起时落，随着环境政策在中央政策议程中的变化而变化。
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1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。几个月后，就召开了全国党校、行政学院系统“可持续发展与环境保护”研讨会。会议认为，“党校不仅是进行马克思主义毛泽东思想邓小平理论教育和研究的基地，而且也是培训造就高素质现代化干部队伍的大课堂。可持续发展是我国的发展战略，环境保护是我国的一项基本国策，开展可持续发展思想和环保意识的教育是我国新形势下提高干部素质的一个重要方面”，建议“全国各级党校应重视对于干部进行这方面的教育，把可持续发展理论和环保内容列入党校教学之内”。[51]此后，中央党校系统首次在部分学员课程中设置了“可持续发展”等课程，标志着党校和行政学院系统环境教育的初步尝试，但长期处于“摸着石头过河”的实验阶段，时断时续。
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第二次开始进一步重视环境教育是因为胡锦涛提出“科学发展观”并在2007年的“十七大”报告中将其确立为共产党的指导思想之一。尽管“科学发展观”的内容宽泛，但包括一些环境保护和可持续发展的诉求。因此，党校和行政学院在组织学员专题学习“科学发展观”的培训班中，会安排一门和环境保护相关的课程。但此时，仍然没有形成稳定的课程规划、教学大纲、专门的教材及其专门的教学科研队伍。笔者在2007年的田野研究中发现，当时新疆A市、福建B市、辽宁C市开发区的本级党校均没有开设过专门的环境教育课程。除了环保部门、林业部门的一些政府官员曾经参加过上级部门组织的一些学习、考察之外，地方环境政策的执行者几乎没有接受过党校或行政学院系统的环境教育。
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党校、行政学院系统环境教育培训力度真正加大是从2012年“十八大”报告中提出“要将把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[52]开始的。中央党校进修部举办了多期地厅级“生态文明”专题班，作为加强“五个建设”内容的一部分。一些省级市级党校也开设了“生态文明”课程。浙江省委党校中青年干部培训班的教学计划中，把“推进生态文明建设，构建环境友好型社会”作为一个专题辅导课。[53]2013年，新疆A市市委党校干部培训班中首次加入了环境保护课程。
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2013年，中组部、发改委、环保部、国家林业局和国家行政学院共同在国家行政学院举办了“省部级领导干部推进生态文明建设研讨班”，这是迄今为止公开报道的培训官员级别最高的环境教育课程。研讨班只有7天时间，58名学员包括部分省(自治区、直辖市)、副省级城市负责人、中央国家机关有关部门负责人、国有重要骨干企业分管负责人。国务院副总理马凯、国家发改委副主任解振华、环保部部长周生贤、国家林业局局长赵树丛、工业和信息化部部长苗圩、农业部副部长陈晓华分别做了专题授课；经验介绍环节邀请南京市委书记介绍了南京建设生态城市的探索和经验；学员论坛环节邀请贵阳市委书记、重庆市副市长、神华集团公司总经理介绍了地方和企业推进生态文明建设的探索和思考。[54]以这次研讨班为基础，国家行政学院进修部编制了教材《生态文明建设读本》。[55]
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“十八大”以后，一些省级、市级党校也开设了“生态文明”课程。浙江省委党校中青年干部培训班的教学计划中，把“推进生态文明建设，构建环境友好型社会”作为一个专题辅导课。[56]2013年，新疆A市市委党校干部培训班中首次加入了环境保护课程。但是，2013年下半年以来，这种趋势开始下降，培训班开始减少。国家行政学院从2013年下半年到2014年10月没再举行过以生态文明为主题的专题研讨班。这种变化也在某种程度上再次体现了中央工作重点的调整，“中国梦”、“群众路线”、“反腐”等占据了培训的热点主题。从这个角度看，环境教育课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化，这可以部分解释导致党校、行政学院系统无法有效发挥对干部进行环境教育功能，进而造成中央政府对地方环境政策执行者的道德激励不足的原因。
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第二，对培训内容进行比较分析发现，党校、行政学院系统对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。造成的一个直接后果可能就是，经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。
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环境教育的根本目的应该是提高人的环境意识，为环境友好型行为提供思想、理念和道德基础。从这个意义上说，党校似乎更应该在干部环境教育中发挥主导作用，因为党校的主要任务是思想和理论教育。但实践中，党校系统的传统观念认为环境教育是领导干部的能力培养，不属于思想道德教育领域。[57]有学者指出，党校课程设置的主体是强化“主义”的认同，是从思想上、道德上培养干部对政权的忠诚。在“主体班”的课程设置中，马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、哲学、政治经济学、党建等方面的政治思想教育比重占60％—70％左右。[58]但遗憾的是，环境教育没能在其中取得一席之地。环境课程多以解决问题的“专题班”形式开展，时间很短，内容拼凑。但是，环境意识的提高需要长期系统的教育投入，不可能在短期内速成，因此党校系统目前开设的环境教育课程的真正效果受到质疑。
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更悖论的是，在党校“问题”类的课程中，经济发展类课程的比例很高。这些课程在很大程度上都是以“发展主义”和“物质主义”为导向的，可能和“生态主义”和“后物质主义”价值观为主导的环境教育形成观念冲突。这个问题在国家行政学院更为突出。2011年至2014年，国家行政学院公开报道的31个专题班中，按照经济、政治、社会、文化、生态五个方面简单分类，涉及环境的只有3个，但涉及经济类的有13个，所占百分比最高。[59]改革开放“以经济建设”为中心之后，党校和行政学院系统一直在加强经济学的教学和研究，成立了专门的经济学教研部，开设大量的课程。但至今为止还没有专门的环境教学和研究部门，师资力量薄弱。据报道，从2003年至2012年，可持续发展课程都只有一位教授主讲。[60]一些地方党校和行政学院能否开设环境教育课程还取决于同地方环保局的相互合作与支持。新疆A市市委党校能够在干部培训中加入环保教育的课程，是源自于该市环保局向市委的提议，课程通常由环保部门的工作人员兼职讲授。但相比之下，发改、招商等经济发展部门和党校的合作更密切，开设的专题培训更多，形式更灵活。环境课程难以与其抗衡。2010—2013年间，全国党校系统共评选出32门精品课，但没有一门课与环境教育相关。[61]
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环境教育在党校、行政学院系统课程设置中的弱势地位并非特例。即便在最高层政治精英的学习中，环保教育也相对滞后。共产党从“十六大”开始正式建立中央政治局集体学习制度，内容涉及经济、贸易、政治、法律、文化、社会、宗教、体育等多个方面。比较分析政治局集体学习的内容，从2002—2014年8月共进行了94次集体学习，涉及生态环保相关的主题仅有三次。分别为：2008年的“全球气候变化和我国加强应对气候变化能力建设”；2010年的“关于实现2020年我国控制温室气体排放行动目标问题”和2013年的“大力推进生态文明建设”。[62]
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共产党国家一向重视干部的“思想工作”，认为只有牢牢抓住干部的思想，才能有效贯彻中央的意志。“灵魂深处爆发革命”是这种传统的极端模式。然而，中央政府(特别是执政党)，对于党政干部政治思想素质的要求中，保护环境一直是缺失的。“十八大”公布的24字社会主义核心价值观中，没有任何环保的内容。在各项关于党员修养、道德、文明素质、先锋模范作用的要求中，没有提出保护环境、热爱自然等要求。在各类优秀党员、先进干部、标兵、“道德楷模”、“榜样”的宣传教育中，因环保而脱颖而出的人物和故事鲜有报道。由中央文明办牵头的“全国道德模范”评选自2007年到2014年共评选出200多名“全国道德模范”。评选的目的是从“助人为乐”、“见义勇为”、“诚实守信”、“敬业奉献”、“孝老爱亲”五个方面“引领道德风尚”，环境保护显然没有成为倡导的一种“道德风尚”。其中，只有一名获奖者来自环保部门，但其获奖理由是“敬业奉献”。[63]正是在这个意义上，一些学者和实际工作者都呼吁要加强党政干部的“生态道德建设”[64]。2015年3月，政治局会议审议的《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出，“必须弘扬生态文明主流价值观，把生态文明纳入社会主义核心价值体系”[65]。
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[1]关于激励理论，参见Peter Clark and James Wilson，“Incentive Systems：A Theory of Organizations”，Administrative Science Quarterly，Vol.6，No.3，1961，pp.129-166。
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[2]关于农村干部的“选择性政策执行”的研究文献，详见Kevin OBrien and Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186。
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[3]关于基层干部与形象工程的研究，详见Yongshun Cai，“Irresponsible State：Local Cadres and Imagebuilding in China”，Journal of Communist Studies and Transition Politics，Vol.20，No.4，2004，pp.20-41。
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