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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第五章 环境政策执行结果的“体制内”监督与反馈
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对政策执行的过程和结果进行监督与反馈是一个完整政策过程的重要阶段。公共政策分析理论假设政策执行者既不是“天使”也不是“奴隶”，因此，为了实现一项政策从文本到结果的转换，不但需要恰当的激励，更需要强有力的监督和反馈，两者都需要精心的制度设计以反映民意的需要。理论上说，激励应该在政策执行之前或者过程中的鼓励性机制；但是，监督和反馈大多是发生在政策执行结果出现之后的惩戒性、纠错性机制。[1]例如，欧美国家在1960年代兴起的监察专员制度和美国新公共管理运动中兴起的责任政府建设和绩效评估就是对政策执行结果进行监督和反馈的制度设计，倡导公众参与政府绩效评估，体现政府对公众的责任性。[2]
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在中国“中央集权”的政治系统中，说起监督，人们首先想到的是权力的监督与制衡，遏制权力滥用导致的腐败等问题。监督政治权力和监督政策执行的制度、机制往往不加区分。因为中央通常将地方官员权力过大、腐败与不忠诚执行中央的政策联系起来。因此，几乎所有体制内针对地方政府的权力监督与反馈机制都同时承担着帮助中央自上而下监督地方官员政策执行的功能，包括：人大、政协的监督；司法监督；党内纪律监督；群众信访监督和新闻媒体监督。
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那么，在中国环境政治中，有哪些地方环境政策执行的监督和反馈机制？如何运转？效果怎样？本章归纳分析了四种体制内的监督与反馈机制：人大和政协的监督；纪检部门的党内纪律监督；环境司法监督；环境信访中的“群众”监督。[3]本章的主要观点是，中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化，绝大多数监督机制缺乏独立性，需要通过依附于中央或者“党”以扩展制度空间，发挥监督作用。国家操控公众参与在地方环境治理中发挥监督作用，公众反馈缺乏畅通的制度性表达渠道。这违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、人大和政协的监督
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按照宪法的规定，各级人民代表大会“代表”人民，选举和组织政府，决定政府领导人；政府必须对人大负责并定期报告工作，接受人大的监督。人大监督应该是目前政治系统内部监督体系中拥有最高权威的监督形式。2007年实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专门规定了人大监督的形式、内容和程序等。[4]在共产党的政治理论话语体系中，人大对政府的监督是一种权力监督，是其核心的国家权力之一。政协的监督是一种共产党与民主党派之间的“民主监督”。政协不是国家权力机关，被赋予了“民主监督”的职能，包括：国家宪法与法律的实施情况；党和国家的领导机关制定的重要方针政策的执行情况；国家机关及其工作人员的履行职能、遵纪守法、为政清廉情况等。[5]
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以上可见，人大和政协应该是目前政治系统内部对政策执行结果进行监督的核心制度安排之一。但实际中，地方人大和政协对同级政府环境政策执行情况进行监督的功能微弱，饱受质疑，难以制约和纠正地方政府的执行偏差。其根本原因在于人大、政协的权力合法性本应来自民众的授权和代表，却不能代表本地民众独立行使监督权，过多地依附于“遥远”的中央和“党”，阻碍了离生态环境最近距离的公众参与到环境治理中来。这个监督困境集中体现在三个争议性的问题上。
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1.依靠中央的“尚方宝剑”
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究竟是代表本地民众来监督政府还是代表中央来监督地方政府环境政策执行？人们习惯于用“橡皮图章”来形容人大在政策过程中的象征性作用。但也有研究认为地方人大这种“橡皮图章”的形象正在转变，而政策监督正是这种转变的突破口。例如，有学者观察到地方人大监督权有所提升，认为这表明人大与政府出现了某种程度的权力竞争关系，使人大成为了地方政治博弈中的重要角色之一。[6]但是，相反的观点却认为，地方人大权力加强，并不是地方人大自身权力扩张和竞争的产物，而是体现了中央不断加强贯彻其意志的努力，地方人大和政协都成为了中央监督地方官员政策执行的一种工具。[7]地方人大、政协享有的监督国家政策执行情况的权力成为其履行监督职能的主要权威来源。从这个角度看，人大、政协的监督更多地依附于中央的意志，更主要的是代表“中央”而非地方民众。
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理论上说，其权力合法性应该自下而上地来自于对本地民意的代表，但事实上，却要在很大程度上自上而下地“代表”中央意志来监督地方。何俊志认为，1949年以来的宪法和组织法都是中央层面不断强化地方人大保证上级政策的遵守和执行，这种对苏维埃传统的延续与现代代议制原则存在很大冲突。地方人大即是中央政策的执行保证机关，又是地方的最高决策机关；地方人大作为地方最高决策机关的地位，也在很大程度上来自于它作为中央政策的首要保证机关的地位。[8]
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人大和政协行使监督权的方式也大多服务于中央意志的贯彻，代表民意对政府进行监督的制度性渠道不畅。人大常委会行使监督权的方式主要有：听取和审议政府工作报告；审查和批准预算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。[9]政协民主监督的形式包括：通过政协全国委员会和地方各级政协委员会的全体会议、常委会议、主席会议，向中共中央、全国人大、国务院或地方各级党委人大政府提出建议案；通过各级政协的各专门委员会提出建议或有关报告；通过政协委员的视察、提案、举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门和地方党委、政府组织的调查和检查活动。[10]
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在这些监督方式中，常用的方式是听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等“不痛不痒”的监督手段。真正能够体现民意代表的质询、特定问题调查、撤职、罢免等硬性、力度大、决定性的监督手段用的很少，法律甚至没有规定具体审查、撤销程序如何启动。[11]笔者进行田野研究的四个地方，没有发生过因为环境问题对政府部门进行的质询、调查，甚至撤职和罢免。新疆A市人大常委会工作人员表示，质询、调查等监督手段属于人大对政府的“亮剑”，决不能轻举妄动。特别是对于那些不习惯接受监督的党政领导来说，这种行为属于干扰政府的正常工作的“挑刺”、“没事找事”，势必搞僵与政府的关系，会影响本地经济工作。人大对政府的监督应该是“寓监督于支持”之中。[12]
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随着环境问题的恶化和民众担忧的上升，环境议案和提案成为近几年来全国和各地方“两会”新闻报道的热点。据统计，2012年，全国各级环保系统承办的人大建议案的数量为6093件，政协提案数量为13374件。[13]2014年“两会”期间，人大代表提出的议案共468件，其中54件涉及环境问题，交由环资委审议。政协委员共有提案5875件，其中596件与环境问题相关，环保类议题大概占10％。[14]江苏D市在2013年办理的人大代表建议10件，政协委员提案15件。[15]但是这些议案和提案对监督地方政府环境政策执行的效果还要画上一个问号。有研究指出，人大工作主要是在每年一次的会议上完成，市县级人大会议5天左右，乡镇人大会议2天。会期短，议程多。议案的审议需由全体代表经过表决，一个代表提出的一项议案也必须在小组会议上讨论才能成为正式草案，即使提出监督议案，也难以进入法律程序。[16]2006年，厦门市全国政协委员赵玉芬院士联合其他几名院士给厦门市领导写信反对“PX”项目在厦门建设，没能影响政府的决策。2007年，赵玉芬联合105名政协委员在全国政协会议上提交了《关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案》，仍然没能影响政府的决策。最后，是厦门民众的街头抗争改变了政府的决策，将“PX”项目迁址漳州。[17]
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即便是对于那些手持“尚方宝剑”的执法监督检查，也很少对同级政府使用。对政府进行环境执法检查一般是上级人大常委会选取行政管辖范围内的下级政府部门进行检查，同级人大虽然也要参与其中，但主要是辅助陪同作用。执法检查一般都以对中央政府某项法律执行情况进行检查为名目，议题根据中央工作重点的变化进行安排，一般不会提出实质性的监督批评意见。例如，辽宁省C市人大检查《大气污染防治法》是在该市开发区的钢铁和发电企业进行的。检查中，开发区政府领导和区人大领导参与陪同。报道中没有谈及此次检查的结果是什么，起到了怎样的作用。[18]
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一些研究从选举民主、协商民主理论入手，呼吁加强人大、政协“代表”民意作决策的功能，并认为这是实现其监督权的实质性保障；否则，很难对政府进行有效监督。[19]蔡定剑教授在这个问题上有精辟的论述，他指出：“在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，认为人民代表大会主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。而现在由于人民代表大会决定权基本没有得到行使，地方人民代表大会更多地进行了一些监督工作的探索。所以，在人们的眼中，人民代表大会越来越变成了一个监督机关。各级人民代表大会也是这样定位自己，这是对人民代表大会职权的误解。”[20]笔者的田野研究也有类似的发现。比较而言，福建B市人大在地方环境治理中的作用更加活跃，很大程度上因为其享有一般城市不具备的地方立法权。从1990年代开始就制定了一系列地方法律法规应对本地的环境问题。该市人大工作人员在访谈中强调，“能够用好地方立法权这个平台已经很难，很多监督政府的方式没有可操作性”[21]。
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2.依靠强势的“党的领导”
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人大、政协能否通过依附于“党的领导”来实现监督地方政府环境政策执行的职能？作为宪法规定的权力机关，各级人大始终都在党的领导下工作。中国共产党在各级人大常委会设置党组，在召开全体会议期间还成立临时党组，贯彻党的意图。很多研究者都注意到了一个悖论：地方人大、政协需要借助地方党委的势力才能增强其在地方政治结构中的地位，但这个过程实际上不断强化了党对人大、政协的领导地位。欧博文认为这是提升能力于获得自主性之间的悖论。他从自由化、理性化和包容性三个方面观察人大的制度变迁，认为理性化和包容性程度明显提升，但并没有表现出自由化的特征，这些变化都是服务于共产党的绝对领导的。[22]党委书记兼任人大常委会主任已经成为了地方政治中的一个普遍现象。在官方话语中，这种安排被认为是一个“双赢”的结果：既有利于提高人大的地位，又有利于加强党的领导。[23]但是，有学者指出，这种模式最大的弊端是损害了人大的独立性，违背了国家治理体系现代化的基本原则之一权力分立与制衡。现实中，很难处理好书记和人大主任两个角色的冲突，可能出现书记对人大的绝对控制，造成新的党政不分和以党代政。此外，书记兼任人大主任可能反而降低了人大的工作效率。“在书记兼任人大主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示书记，都要书记出面主持或参加。而书记由于要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大的工作。”因此，可能出现书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的问题。[24]
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不可否认，在某些地方，某个领域或者某个时间段内，党委书记对人大的支持力度确实能够成为人大监督政府工作的一个推动器。但这完全取决于党委书记的个人偏好，没有制度性、程序性的安排，即不确定性也无法预期。如果书记喜欢“一言堂、家长制”的作风，人大的监督工作很难展开。事实上，党委书记兼任人大主任确实可能导致书记过分集权，出现“自己监督自己”的现象。
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具体到对地方政府环境政策执行的监督，地方党委，特别是一把手本应是急需被监督的，但却成为了监督者，成为了监督的盲区。正如笔者在第二章讲到的，党委书记实际上是地方环境政策执行系统中的威权式角色，从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面实质性地影响着环境政策执行偏差。但地方人大和政协对其的监督几乎处于空白状态。人大的监督仅限“一府两院”，根本无法触及党的系统。理论上，政协的监督是一种共产党与民主党派之间的“民主监督”。但实际上，政协更多地将自身定位为合作者而不是挑战者；帮助执政党的工作，而不敢谈监督。
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陈家刚在研究协商民主与政治协商的关系时指出，协商民主是一个包容、多元、平等的对话过程，前提是保障协商参与者的平等地位和权力。目前，急需加强政协与党委和政府的平等地位。在缺乏平等地位情况下的监督和协商，只是一种咨询民主，而非协商民主的表现形式。[25]新疆A市一位政协官员感慨到，监督工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”；有些领导，听到监督就反感，不习惯或者不愿接受监督。[26]党校学者撰文谈如何加强政协的监督能力时建议：政协的监督应该“注意分寸、掌握火候、适可而止、过犹不及；不随心所欲；不站对立面，不借题发挥，不操之过急，力求做到‘帮忙而不添乱’”[27]。这些语言生动地表述了政协监督的尴尬境地。
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3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量
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