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3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量
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究竟谁在人大、政协中代表公民的环保诉求？何俊志教授的研究发现，十一届人大代表中，国家机关工作人员占50％以上，企业管理者占28％左右，公民社会组织的代表非常少。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。人大代表多数都是政府机关工作人员，难以实行自我监督。[28]自1994年，梁从诫先生成立中国第一个民间环保组织“自然之友”以来，环保组织在中国很快得到发展。到2012年，全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8000多个。但是，这些环保组织的成员难以进入地方人大和政协的正式组织结构中。在地方人大代表和政协委员的组成结构中，和强势的官僚和企业利益集团比较，真正来自环保组织、代表民间环保的力量极为微弱。地方人大、政协也无法为普通民众参与地方环境治理提供制度性渠道。笔者做田野调查的城市，目前为止还没有来自环保组织的人士成为地方人大代表或政协委员的案例。即便从全国层面上来看，地方人大、政协中代表民间环保声音的也微乎其微。我们可以从以下三个媒体报道的典型案例透视人大、政协中环保组织代表的状况。
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中国民间环保先驱梁从诫先生曾是四届全国政协委员。梁先生在创办“自然之友”之前就是全国政协委员。他独特的家庭背景、个人魅力和政协委员身份显然都有助于推动梁先生对中国社会的“绿色启蒙”工作。1996年，他曾在政协八届四次会议上作了《大声疾呼，加强环保》的报告，这是政协首次以环保为主题的发言。他在发言中质问为什么在出现重大污染事故之后，有些地方的官员不但没有承担责任，反而却生了官？呼吁将环保纳入干部考核指标中。他还多次在政协会议上提出了三江源保护、首钢搬迁、环保公益诉讼等提案。以上这些努力表明梁先生已经把一个全国政协委员可能在现有的制度空间内能够发挥的监督作用最大化了。
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在制度空间有限的情况下，更多监督职能的发挥不得不通过一些非制度化、不确定性的方式，如全国政协委员这个头衔给他带来的个人影响力和关系网络等。例如，梁先生曾经帮助云南某县争取到国家几百万的财政补贴，阻止了当地森林砍伐可能给滇金丝猴带来的生态破坏。还曾经组织全国政协委员到内蒙古某地方考察，为地方生态保护争取国家资金。值得注意的是，梁先生在帮助云南某县保护滇金丝猴的时候表示“北京的我们是你们的支持”[29]。从这点可以看出，政协委员对地方的监督的前提条件仍然需要不断通过强化其“北京”(上级)身份和中央意志，而非本地民众的声音和力量。这对于地方层面的人大代表、政协委员，特别是那些民间草根环保人士来说是不可能实现的。当然，也很难用梁先生的特殊个案来代表民间环保力量在人大和政协中的普遍状况。
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被誉为“滇池卫士”的张正祥曾经是云南省西山区碧鸡镇人大代表。他认为，搞环保“要敢和官斗，敢和老板斗，没这两个胆量你搞不了”。他在接受采访时说，没有人大代表的身份，他可能早就“死无全尸”。但承认向地方人大反映情况没用，找媒体最有效。张云祥因为环保行动和抗争而不断遭到地方利益集团势力的人身迫害，甚至被抓，失去了镇人大代表的身份和“滇池环保巡查监督员”的头衔，因为在一些地方官员眼中，他成了妨碍地方经济的“滇池疯子”。[30]可见，在地方人大、政协中，草根环保力量无法和主导性利益集团进行对抗，其生存现状非常堪忧。
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陈飞是十一届全国人大代表，浙江省永嘉县绿色环保志愿者协会会长。他几次提着“菜篮子”参加人大会议，给人大代表发“菜篮子”，宣传不用塑料袋的“环保”理念，被媒体称为“菜篮子代表”。[31]但是他在人大提案在楠溪江建南岸水库，遭到了温州本地民众在网络上的炮轰。本地民间环保人士指出，再建水库会对楠溪江本来就破坏严重的自然生态环境更加致命的打击。认为人大代表陈飞是“伪环保”，所做的提案不能代表民意，“已经脱离人民太远”，“只是为权贵背书的傀儡”。[32]这样看来，尽管一些人大代表和政协委员自称代表“环保”声音，但在履职过程中的具体行为无法取得地方民众的认可，让地方民众产生“被代表”的感觉，可能进一步降低地方民众对人大、政协的信任度。
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可见，人大、政协作为民意机构没能真正成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道；相反，主要成为了中央和党的意志的代表，造成了党政权力自我监督的悖论。过度依赖于强势的中央和“党”的授权和支持，地方人大、政协失去了代表民意进行决定和监督的独立性，监督能力难以有所提升。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。各级人大没有专门的监督委员会，监督工作由各专门委员会承担，法律地位不明确。缺乏专门的机构、人员编制和工作程序进行专职监督工作。为此，有学者建议实行监督专员制度。[33]还有学者呼吁将人大监督与舆论监督结合起来才能更好地发挥人大监督的作用。人大代表也要依靠新闻媒体等社会力量来帮助自己履行监督的职能。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、纪检部门的党内纪律监督
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列宁式政党强调党的先锋队性质和党员的先进性，试图用铁的纪律保证党内思想和行动的一致性，监督检查违反党的路线、方针、政策的错误。[34]按照共产党“民主集中制”的原则，全党各个组织和全体党员接受党的全国代表大会和中央委员会的监督。但由于党代会五年召开一次，监督作用无法实现。按照共产党《党内监督条例》的规定，各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。
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一些研究指出，党内监督其实就是一种行政监督的方式。[35]绝大多数公务员都是党员，既要受到国家法律法规和国家公务员行为规范的约束，又要受到党的纪律约束，接受党内纪律监督和检查。国务院监察部虽然理论上是国务院的组成部门，但事实上受中纪委领导，与中纪委合署办公。在党国体系模式下，没有独立的行政监督监察机关，而是形成了通过共产党的纪律检查机关(各级纪委)监督地方政府政策执行情况的一种特殊的监督模式。
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“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一。党章规定：“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”因此，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况。但现实中，纪委在人们心中的形象是一个反腐败的专门机关。如果不涉及腐败，很难将纪委与环境政策执行建立链接。接下来的篇幅将从纪律要求、巡视和反腐三个层面分析纪委在监督地方环境政策执行中的微弱作用。
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1.环保是共产党对党员的纪律要求吗？
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从党员的纪律体系看，环保不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点。共产党的纪律体系包括政治纪律、经济纪律、组织纪律、宣传纪律、群众纪律、人事纪律、外事纪律、保密纪律等，没有关于保护环境的专门规定。2004年以中央文件形式下发的《中国共产党纪律处分条例》中，也没有对于环保的专门规定，而是在关于“失职渎职行为”和“妨碍社会管理秩序的行为”的规定中一带而过。
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(1)“失职渎职行为”一章中第一百三十一条提到，“在文教卫生、邮电通信、环境保护、社会福利等社会管理和服务方面发生严重事故的”，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”。
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(2)“妨害社会管理秩序的行为”一章中第一百六十七条提到，“违反国家关于保护环境、自然资源和文物古迹等方面的法律、法规，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。[36]
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值得注意的是，对于政治纪律、组织和人事纪律、廉洁自律、贪污腐败、违反“社会主义道德”等较为关键性的规定中，都没有环境保护相关的内容。同时，对环保违纪行为的惩处力度也较小。这与同样是基本国策之一的计划生育相比较来看更为明显。例如，条例规定，发生严重环保事故，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分”；但是，规定只要“超计划生育的”，就“给予严重警告或者撤销党内职务处分”。然而，环保事故造成的公共破坏与超生相比，孰轻孰重是非常明显的。由此可见，环保在党纪要求中的优先性和重要性都偏低。笔者进行田野调查的四个地方，没有干部单纯因为违反以上两条规定而受到纪委的党内纪律检查。江苏D市一位地方纪委工作人员表示，纪委主要考察党员干部的政治、组织、财经、生活腐化等方面的纪律执行情况。“生态环保应该由政府考核，纪委不方便插手。”[37]据报道，2012年广西龙江镉污染事故中，河池市环保局原副局长和纪检组长因为负有直接责任被撤销党内职务，但是他们也同时因为受贿被判刑。事故中处理的最高级别官员是河池市副市长，受到了行政记过处分，但并没有受到党内的任何处分。[38]
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事实上，很少有地方干部意识到环保也应该是对党员的一项纪律要求。大多数受访的地方干部认为党的政治和组织纪律最重要，无须对党员提出环保的具体纪律要求。但也有受访者认为，环保也应该算作是共产党的一项纪律传统，因为艰苦朴素、反对奢靡之风都是有利于环保的。[39]尽管“艰苦朴素”等作风要求体现了某种程度的“朴素的”环保理念，但与现代社会系统的环保理念相去甚远。1970年代环境运动之后在全世界范围内传播的环保理念是现代社会普遍追求的一个价值观念，也在中国社会中得到广泛认可。共产党及其党员想要“代表中国先进文化的前进方向”，应该不断提高环保在党员纪律规范体系中的重要性。
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2.为什么没有对地方环境政策执行情况进行巡视监督？
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从巡视监督看，环境政策执行情况不是纪委巡视工作的重点。2001年开始，中纪委和中组部正式开始巡视工作。2009年，颁布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》。中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委，为巡视工作领导小组的日常办事机构。很多研究都指出，巡视制度的实质是中央对地方政策执行情况进行自上而下监督的一种模式。有学者认为，“这种监督距离近、范围广、了解深、方法活、力度大，较好地改善了对领导干部特别是‘一把手’监督薄弱的状况”；“巡视是下情上达的直通车，有效解决不遵循或曲解中央政策的现象”。[40]中纪委领导也表示，巡视组的工作就是要当好中央的“千里眼”[41]。除了中央对各省和中直部门的巡视工作之外，各省也对市县和省直部门进行巡视工作。
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环保领域一直被认为是“政策不出中南海”，地方保护主义的典型例子。地方政府不执行中央的环保政策被广泛视作阻碍中国环境治理的主要因素。从这个意义上说，环保政策在各地方的执行情况应该是急需被重点巡视的一个领域。但是，从以往的巡视工作看，环境政策执行情况不是各级纪委巡视工作的重点，甚至极少涉及。开展巡视的频次能够反应一项工作在纪委监督日程中的重要性。2008年，中纪委、中组部中央国家机关第一巡视组对环保部进行了为期四个月的巡视。2014年11月26日，中央第三巡视组进驻环保部，开展为期一个月的专项巡视。时任环保部长周生贤也表示：“中央向环保部派驻巡视组，是对环境保护的高度重视，是对环保部工作的最大帮助和支持。”[42]
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中纪委明确表示，巡视工作的重点是：“监督检查领导班子及其成员特别是主要负责人在党风廉政建设和反腐败斗争方面；在执行中央八项规定和加强作风建设方面；在严明党的政治纪律方面、在执行组织纪律、民主集中制和干部选拔任用方面的情况。”[43]可见，环境问题没有进入巡视工作的视野。十八大以来，中央巡视组共巡视了31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、7家中央单位、6家中央企业和2所部署高校。[44]但在纪委监察部网站公开的巡视反馈情况和整改结果中，没有涉及环境保护和生态文明建设相关的问题和整改意见，也没有发现有地方官员因为执行中央环境政策不力而受到巡视组调查的案例。新闻媒体和民众非常关注的北京持续雾霾天气、内蒙古腾格里沙漠污染事件等各地的环境污染问题都没有在巡视反馈和整改结果中体现出来。从目前收集到的公开资料看，中央和省一级纪委都没有就环保和生态文明建设进行过专题巡视。这表明了环保在巡视工作中的边缘化地位。
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《中国青年报》民意调查显示，民众对空气污染的担心已经超过腐败。“自2013年两会结束至今，按照各相关关键字的各网络平台舆情信息总和计算，排在前十位的民意热点，分别是：环境治理、反腐倡廉、社会保障、食药安全、稳定房价/物价、网络管理、户籍改革、司法改革、医疗改革和社会风气。其中，‘环境治理’异军突起，以高于第二名3倍的优势稳居榜首。而在此话题逾6800万条讨论中，超七成(70.8％)网民又将目光锁定在PM2.5上。”[45]但是，环保在纪委巡视中的边缘化地位与民众对环境治理的关心程度和环境保护本身的重大意义是很不相称的。
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