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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591972]
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1.环保是共产党对党员的纪律要求吗？
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从党员的纪律体系看，环保不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点。共产党的纪律体系包括政治纪律、经济纪律、组织纪律、宣传纪律、群众纪律、人事纪律、外事纪律、保密纪律等，没有关于保护环境的专门规定。2004年以中央文件形式下发的《中国共产党纪律处分条例》中，也没有对于环保的专门规定，而是在关于“失职渎职行为”和“妨碍社会管理秩序的行为”的规定中一带而过。
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(1)“失职渎职行为”一章中第一百三十一条提到，“在文教卫生、邮电通信、环境保护、社会福利等社会管理和服务方面发生严重事故的”，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”。
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(2)“妨害社会管理秩序的行为”一章中第一百六十七条提到，“违反国家关于保护环境、自然资源和文物古迹等方面的法律、法规，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。[36]
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值得注意的是，对于政治纪律、组织和人事纪律、廉洁自律、贪污腐败、违反“社会主义道德”等较为关键性的规定中，都没有环境保护相关的内容。同时，对环保违纪行为的惩处力度也较小。这与同样是基本国策之一的计划生育相比较来看更为明显。例如，条例规定，发生严重环保事故，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分”；但是，规定只要“超计划生育的”，就“给予严重警告或者撤销党内职务处分”。然而，环保事故造成的公共破坏与超生相比，孰轻孰重是非常明显的。由此可见，环保在党纪要求中的优先性和重要性都偏低。笔者进行田野调查的四个地方，没有干部单纯因为违反以上两条规定而受到纪委的党内纪律检查。江苏D市一位地方纪委工作人员表示，纪委主要考察党员干部的政治、组织、财经、生活腐化等方面的纪律执行情况。“生态环保应该由政府考核，纪委不方便插手。”[37]据报道，2012年广西龙江镉污染事故中，河池市环保局原副局长和纪检组长因为负有直接责任被撤销党内职务，但是他们也同时因为受贿被判刑。事故中处理的最高级别官员是河池市副市长，受到了行政记过处分，但并没有受到党内的任何处分。[38]
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事实上，很少有地方干部意识到环保也应该是对党员的一项纪律要求。大多数受访的地方干部认为党的政治和组织纪律最重要，无须对党员提出环保的具体纪律要求。但也有受访者认为，环保也应该算作是共产党的一项纪律传统，因为艰苦朴素、反对奢靡之风都是有利于环保的。[39]尽管“艰苦朴素”等作风要求体现了某种程度的“朴素的”环保理念，但与现代社会系统的环保理念相去甚远。1970年代环境运动之后在全世界范围内传播的环保理念是现代社会普遍追求的一个价值观念，也在中国社会中得到广泛认可。共产党及其党员想要“代表中国先进文化的前进方向”，应该不断提高环保在党员纪律规范体系中的重要性。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591973]
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2.为什么没有对地方环境政策执行情况进行巡视监督？
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从巡视监督看，环境政策执行情况不是纪委巡视工作的重点。2001年开始，中纪委和中组部正式开始巡视工作。2009年，颁布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》。中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委，为巡视工作领导小组的日常办事机构。很多研究都指出，巡视制度的实质是中央对地方政策执行情况进行自上而下监督的一种模式。有学者认为，“这种监督距离近、范围广、了解深、方法活、力度大，较好地改善了对领导干部特别是‘一把手’监督薄弱的状况”；“巡视是下情上达的直通车，有效解决不遵循或曲解中央政策的现象”。[40]中纪委领导也表示，巡视组的工作就是要当好中央的“千里眼”[41]。除了中央对各省和中直部门的巡视工作之外，各省也对市县和省直部门进行巡视工作。
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环保领域一直被认为是“政策不出中南海”，地方保护主义的典型例子。地方政府不执行中央的环保政策被广泛视作阻碍中国环境治理的主要因素。从这个意义上说，环保政策在各地方的执行情况应该是急需被重点巡视的一个领域。但是，从以往的巡视工作看，环境政策执行情况不是各级纪委巡视工作的重点，甚至极少涉及。开展巡视的频次能够反应一项工作在纪委监督日程中的重要性。2008年，中纪委、中组部中央国家机关第一巡视组对环保部进行了为期四个月的巡视。2014年11月26日，中央第三巡视组进驻环保部，开展为期一个月的专项巡视。时任环保部长周生贤也表示：“中央向环保部派驻巡视组，是对环境保护的高度重视，是对环保部工作的最大帮助和支持。”[42]
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中纪委明确表示，巡视工作的重点是：“监督检查领导班子及其成员特别是主要负责人在党风廉政建设和反腐败斗争方面；在执行中央八项规定和加强作风建设方面；在严明党的政治纪律方面、在执行组织纪律、民主集中制和干部选拔任用方面的情况。”[43]可见，环境问题没有进入巡视工作的视野。十八大以来，中央巡视组共巡视了31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、7家中央单位、6家中央企业和2所部署高校。[44]但在纪委监察部网站公开的巡视反馈情况和整改结果中，没有涉及环境保护和生态文明建设相关的问题和整改意见，也没有发现有地方官员因为执行中央环境政策不力而受到巡视组调查的案例。新闻媒体和民众非常关注的北京持续雾霾天气、内蒙古腾格里沙漠污染事件等各地的环境污染问题都没有在巡视反馈和整改结果中体现出来。从目前收集到的公开资料看，中央和省一级纪委都没有就环保和生态文明建设进行过专题巡视。这表明了环保在巡视工作中的边缘化地位。
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《中国青年报》民意调查显示，民众对空气污染的担心已经超过腐败。“自2013年两会结束至今，按照各相关关键字的各网络平台舆情信息总和计算，排在前十位的民意热点，分别是：环境治理、反腐倡廉、社会保障、食药安全、稳定房价/物价、网络管理、户籍改革、司法改革、医疗改革和社会风气。其中，‘环境治理’异军突起，以高于第二名3倍的优势稳居榜首。而在此话题逾6800万条讨论中，超七成(70.8％)网民又将目光锁定在PM2.5上。”[45]但是，环保在纪委巡视中的边缘化地位与民众对环境治理的关心程度和环境保护本身的重大意义是很不相称的。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591974]
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3.如何治理地方“环保腐败”？
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从反腐败的角度看，环保腐败不是纪委反腐的重点目标。[46]《党内监督条例》规定了十种党内监督方式，包括：集体领导和分工责任、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。[47]理论上看，这些监督方式贯穿了政策制定、执行的全过程，既有源头监督、过程监督，又有末端监督。但是，实际上纪委有可能发挥作用的主要是末端监督。就监督环境政策执行而言，只有当环境政策执行涉及严重腐败时，纪委才有可能发挥监督作用。
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一些理论和经验研究指出，一个国家政府的腐败程度与环境治理绩效有密切的关系。政商勾结等腐败行为导致政府官员滥用行政权力，放松环境管制标准以谋取私利，结果可能导致公共环境的加剧恶化。[48]一项跨国经验研究显示，政府腐败指数越高，一个国家的水污染状况就越严重，因为环境政策的制定和实施缺乏公正性和透明度。[49]在中国，人们普遍认为环保部门是一个较为弱势的政府部门，相对来说缺乏寻租的权力资源和空间。但是，随着不断扩权，环保部门近年来成为了腐败案件的高发区。有媒体评论疾呼，比雾霾更可怕的是腐败，治理雾霾必须首先治理环保腐败。[50]
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环保部门的腐败主要有以下几种形式：利用环评等项目审批权收受回馈、贿赂等；利用行政处罚减免权收受贿赂；利用废水、危险废物行业准入和管理审批权进行权钱交易。一位曾经的环保局长对媒体说：“最近这些年，区域限批、流域限批、总量控制、环保年审等，在强化治理的同时，也拥有了卡住企业发展的权限，这样不让上项目，企业就去想办法了，权力寻租因此发生。”[51]此外，环保官员的行政自由裁量权很大，处罚金额弹性大，也创造了寻租的机会。例如，《水污染防治法》第七十五条规定，“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款”，如此大的差额中间，很容易引发腐败。危险品废物处理需有环保等部门颁发的行业资质，获得资质后就可以垄断经营，谋取暴力。资质审批中的权钱交易等腐败行为难以避免。
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从案件处理的数量来看，环保腐败不是各级纪委反腐的重要目标。2009年，全国环保系统只有76人因为腐败受到处理。和其他政府部门相比，这个比例是相当低的。近两年来，受到查处的环保腐败案件不断增加。一些地方纪委和检察院联合开展针对环保领域的专项行动。据报道，2013年，仅在安徽就有133人因为环保腐败受到查处。[52]在福建B市和江苏D市也有严重的环保腐败案件，造成多人受到纪委查处。应该承认，和经济、金融、基础设施建设等领域的腐败相比，环保腐败的涉案人员和金额可能较少。但是，它对公共利益造成的损失是难以简单用经济指标来衡量的。环保政策执行中的腐败行为造成的环境事故、生态破坏等对公众生活环境、健康、安全等造成的损害影响范围更大、持续时间更长，更加难以发现、挽回和修复。尽管不能说环境污染都是腐败分子造成的，但是，几乎每个曝光的环保事故都和党员干部的腐败行为有关。因此，纪委急需进一步加大对环境腐败的监督和查处力度，使其成为反腐的重点目标。
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但是，是否加大纪委对环境腐败案件的重视程度，就能够真正起到监督环境政策执行的作用呢？早就有学者不断指出目前以纪委为核心的反腐模式存在的制度障碍，主要包括：(1)纪委由同级党委和上级纪委实行双重领导，成为影响纪委独立性的最大障碍。同级纪委不可能对同级党委进行监督，只能对下级党委进行监督。有学者建议通过对纪委进行垂直领导来摆脱对地方党委的依赖。但这和目前党章规定的纪委要向是同级党的代表大会负责是冲突的。(2)纪委工作人员专业性不足，政治忠诚度主要标准，缺乏法律专业背景。纪委系统自身的腐败难以监督，纪委手中的监督权力有时成为打击报复、个人寻租的手段。(3)对举报人信息保护不利，举报人的信息有可能被送到被举报人手中。因为担心打击报复，实名举报率很低。没有固定的反馈机制，很多举报信息石沉大海。[53]这说明，纪委在环境政策监督中的微弱作用不仅仅是因为这项工作的边缘化地位，纪委监督也存在自身的一些制度性障碍难以克服。何增科教授指出，克服这些制度障碍应该遵循法治的精神，发挥司法部门的作用；同时，引入更多的公众参与和监督机制。[54]这是接下来的篇幅要讨论的问题。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591975]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、环境司法监督
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司法在环境治理中的作用是环境法学的核心研究议题。但是环境政治学者必须思考的相关问题是司法部门究竟如何在监督环境政策结果中发挥作用。俞可平教授指出，做人要有底线，治国也要有底线，法治正是国家治理的最后底线。[55]那么？在中国的环境治理中，当市场失败，政府也失败的时候，司法机构能够履行“正义的最后一道防线”的监督职能呢？
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在中国，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低，这与民众对不断凸显的环境问题的不满程度是矛盾的。刘超的研究发现，2003—2006年间，全国每年的环境信访数量不断上升，但环境类案件的数量却呈现出不断减少的趋势。[56](表5.1)以江苏为例，2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例，但通过司法途径解决的只有85件。[57]根据笔者在田野研究中的不完全统计，2000—2010年间，新疆A市地方法院受理的环境案件总计不超过10件。为什么大多数环境污染受害者宁愿选择上访也不愿意诉诸司法程序？哪些问题制约着中国环境司法监督功能的有效发挥？
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表5.1 全国环境类案件与环境信访数量比较(2003—2006)
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