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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591974]
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3.如何治理地方“环保腐败”？
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从反腐败的角度看，环保腐败不是纪委反腐的重点目标。[46]《党内监督条例》规定了十种党内监督方式，包括：集体领导和分工责任、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。[47]理论上看，这些监督方式贯穿了政策制定、执行的全过程，既有源头监督、过程监督，又有末端监督。但是，实际上纪委有可能发挥作用的主要是末端监督。就监督环境政策执行而言，只有当环境政策执行涉及严重腐败时，纪委才有可能发挥监督作用。
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一些理论和经验研究指出，一个国家政府的腐败程度与环境治理绩效有密切的关系。政商勾结等腐败行为导致政府官员滥用行政权力，放松环境管制标准以谋取私利，结果可能导致公共环境的加剧恶化。[48]一项跨国经验研究显示，政府腐败指数越高，一个国家的水污染状况就越严重，因为环境政策的制定和实施缺乏公正性和透明度。[49]在中国，人们普遍认为环保部门是一个较为弱势的政府部门，相对来说缺乏寻租的权力资源和空间。但是，随着不断扩权，环保部门近年来成为了腐败案件的高发区。有媒体评论疾呼，比雾霾更可怕的是腐败，治理雾霾必须首先治理环保腐败。[50]
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环保部门的腐败主要有以下几种形式：利用环评等项目审批权收受回馈、贿赂等；利用行政处罚减免权收受贿赂；利用废水、危险废物行业准入和管理审批权进行权钱交易。一位曾经的环保局长对媒体说：“最近这些年，区域限批、流域限批、总量控制、环保年审等，在强化治理的同时，也拥有了卡住企业发展的权限，这样不让上项目，企业就去想办法了，权力寻租因此发生。”[51]此外，环保官员的行政自由裁量权很大，处罚金额弹性大，也创造了寻租的机会。例如，《水污染防治法》第七十五条规定，“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款”，如此大的差额中间，很容易引发腐败。危险品废物处理需有环保等部门颁发的行业资质，获得资质后就可以垄断经营，谋取暴力。资质审批中的权钱交易等腐败行为难以避免。
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从案件处理的数量来看，环保腐败不是各级纪委反腐的重要目标。2009年，全国环保系统只有76人因为腐败受到处理。和其他政府部门相比，这个比例是相当低的。近两年来，受到查处的环保腐败案件不断增加。一些地方纪委和检察院联合开展针对环保领域的专项行动。据报道，2013年，仅在安徽就有133人因为环保腐败受到查处。[52]在福建B市和江苏D市也有严重的环保腐败案件，造成多人受到纪委查处。应该承认，和经济、金融、基础设施建设等领域的腐败相比，环保腐败的涉案人员和金额可能较少。但是，它对公共利益造成的损失是难以简单用经济指标来衡量的。环保政策执行中的腐败行为造成的环境事故、生态破坏等对公众生活环境、健康、安全等造成的损害影响范围更大、持续时间更长，更加难以发现、挽回和修复。尽管不能说环境污染都是腐败分子造成的，但是，几乎每个曝光的环保事故都和党员干部的腐败行为有关。因此，纪委急需进一步加大对环境腐败的监督和查处力度，使其成为反腐的重点目标。
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但是，是否加大纪委对环境腐败案件的重视程度，就能够真正起到监督环境政策执行的作用呢？早就有学者不断指出目前以纪委为核心的反腐模式存在的制度障碍，主要包括：(1)纪委由同级党委和上级纪委实行双重领导，成为影响纪委独立性的最大障碍。同级纪委不可能对同级党委进行监督，只能对下级党委进行监督。有学者建议通过对纪委进行垂直领导来摆脱对地方党委的依赖。但这和目前党章规定的纪委要向是同级党的代表大会负责是冲突的。(2)纪委工作人员专业性不足，政治忠诚度主要标准，缺乏法律专业背景。纪委系统自身的腐败难以监督，纪委手中的监督权力有时成为打击报复、个人寻租的手段。(3)对举报人信息保护不利，举报人的信息有可能被送到被举报人手中。因为担心打击报复，实名举报率很低。没有固定的反馈机制，很多举报信息石沉大海。[53]这说明，纪委在环境政策监督中的微弱作用不仅仅是因为这项工作的边缘化地位，纪委监督也存在自身的一些制度性障碍难以克服。何增科教授指出，克服这些制度障碍应该遵循法治的精神，发挥司法部门的作用；同时，引入更多的公众参与和监督机制。[54]这是接下来的篇幅要讨论的问题。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、环境司法监督
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司法在环境治理中的作用是环境法学的核心研究议题。但是环境政治学者必须思考的相关问题是司法部门究竟如何在监督环境政策结果中发挥作用。俞可平教授指出，做人要有底线，治国也要有底线，法治正是国家治理的最后底线。[55]那么？在中国的环境治理中，当市场失败，政府也失败的时候，司法机构能够履行“正义的最后一道防线”的监督职能呢？
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在中国，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低，这与民众对不断凸显的环境问题的不满程度是矛盾的。刘超的研究发现，2003—2006年间，全国每年的环境信访数量不断上升，但环境类案件的数量却呈现出不断减少的趋势。[56](表5.1)以江苏为例，2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例，但通过司法途径解决的只有85件。[57]根据笔者在田野研究中的不完全统计，2000—2010年间，新疆A市地方法院受理的环境案件总计不超过10件。为什么大多数环境污染受害者宁愿选择上访也不愿意诉诸司法程序？哪些问题制约着中国环境司法监督功能的有效发挥？
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表5.1 全国环境类案件与环境信访数量比较(2003—2006)
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数据来源：刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期，第60—66页。
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有学者将困扰中国环境司法的问题总结为七个困境，分别是：案源困难、诉讼资格困境、管辖困境、诉讼费困境、举证困境、鉴定困难和赔偿、执行困境。[58]现有的环境法研究为分析这些困境提供了以下四个视角。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591976]
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1.环境诉讼渠道不畅通
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很多研究都指出了环境案件进入司法程序非常困难，法院受理的环境案件比例非常低。吕忠梅等人的研究发现，2006年全国“环境纠纷数量——进入行政程序的案件数量——进入司法程序的案件数量之间的比率为255∶38∶1”[59]。刘超的研究发现，海南省2003年到2007年环境类案件总数所占的比例仅为0.04％。[60]这说明，环境案件在法院系统的工作中处于非常边缘化的位置。
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环境案件在法院中的地位一定程度受到法官对司法在环境治理中作用的认知的影响。由于受到法学界主流的刑法、民法、经济法传统理论的影响，很多法官仍然认为法律只是调整人与人之间的关系，忽视了对人与自然关系的调整。[61]刘超的研究发现，绝大多数法官倾向于拒绝受理环境公益诉讼案件，85％的法官不赞成将生态破坏作为环境侵害的一种类型纳入诉讼机制。[62]法官对环境案件涉及的人与自然环境关系的特殊性，特别是对生态环境破坏的公共利益损害及其可能造成的不可逆转的后果认识不足。法官在审判中，经常以破坏人与人的关系，特别是造成当事人的具体经济损失作为衡量标准，忽视了环境法的立法目的应该是调整人与自然的关系，是对自然环境本身的保护。[63]吕忠梅等人以1000份环境裁判文书为分析样本，结果发现：在环境民事案件中，“赔偿损失的诉讼请求得到的支持多，意味着法官对于环境民事纠纷兼具个人利益与环境公益的性质不明”。面对当事人的赔偿诉讼请求，有“一赔了之”的倾向，更关注的是“赔偿结案”而非环境法律秩序维护。多数环境刑事案件的量刑较轻，法官倾向于选择“轻判”。部分原因是法官仍然沿用传统环境刑事案件的审理方式，仅以“犯罪金额”作为量刑标准，没有综合考虑公共利益等因素。[64]此外，还有一些法官认为生态破坏最根本的原因是经济发展过快，属于国家政策的范围，应该由政府来解决。
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2.法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足
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环境案件的判决率和结案率都很低。根据吕忠梅等人的研究，环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的判决率分别为4.21％、2.17％和3.13％。环境案件的上诉率为56.6％，“判决不决、终审不终”的现象非常严重，这些都消极影响了司法的公信力和权威性。[65]环境类案件处理要涉及非常专业的、复杂的科技问题，这与法官们擅长的专业知识关系不大。法官可能不愿意也没有能力在不具备权威性的领域过多发挥作用。[66]全国高院环境庭庭长郑学林在接受记者访问时也专门强调了这个问题。他认为，新成立的高法环境庭的重点工作之一应该是强化对环境法庭工作人员的培训，希望尽快培养一批能够胜任环境司法审判工作的法官。[67]法官环境领域相关知识的欠缺还可能造成环境案件评估鉴定中的困难。目前，中国还没有建立起环境损害司法鉴定体系。一些案件因为难以鉴定或者鉴定时间过长而不了了之，难以结案。据报道，高法环境庭已经考虑可以请环境专家作为陪审员或“专家证人”，以专家的评估意见作为认定依据。[68]但目前这个想法并没有真正实行。
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针对环境案件的特殊性，很多国家都以环境司法专门化的方法，通过建立专门的环境法院、法庭来加强司法在环境治理中的作用。2010年，最高人民法院公布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”在贵阳、昆明、无锡等地因为发生了重大的环境污染事故，催生了地方环境法庭的设置。目前，中国已成立的环境保护法庭、合议庭或巡回法庭等共365个。2014年6月，最高法院成立了环境资源审判庭。这标志着环境司法专门化的道路在中国得到了认可。但是，有研究认为环境法庭审理的环境案件数量较少，“无米下炊”是基层法院反映的共同问题，束缚环境司法发挥作用的那些困境并没有因为环境法庭的设立而消失。[69]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591978]
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3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失
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法律规定的程序不具体，法院在受理某些环境案件之后也不知道该如何审理，不得不采取调节或者拖延的办法。有学者发现，环境案件很少适用环境实体法，一些环境实体法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。[70]2014年新修订的《环保法》中对环境公益权进行了规定，被认为是中国环境立法中的一个重大进步。但是，在法官眼里，“民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话，他就不知道怎么办，因为具体的审理程序没有，裁判方式没有”[71]。为此，最高法最近出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导性文件。同时，最高法还需制定有关环境公益诉讼的专门司法解释并公布一些具有指导作用的环境司法案例。[72]