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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591976]
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1.环境诉讼渠道不畅通
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很多研究都指出了环境案件进入司法程序非常困难，法院受理的环境案件比例非常低。吕忠梅等人的研究发现，2006年全国“环境纠纷数量——进入行政程序的案件数量——进入司法程序的案件数量之间的比率为255∶38∶1”[59]。刘超的研究发现，海南省2003年到2007年环境类案件总数所占的比例仅为0.04％。[60]这说明，环境案件在法院系统的工作中处于非常边缘化的位置。
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环境案件在法院中的地位一定程度受到法官对司法在环境治理中作用的认知的影响。由于受到法学界主流的刑法、民法、经济法传统理论的影响，很多法官仍然认为法律只是调整人与人之间的关系，忽视了对人与自然关系的调整。[61]刘超的研究发现，绝大多数法官倾向于拒绝受理环境公益诉讼案件，85％的法官不赞成将生态破坏作为环境侵害的一种类型纳入诉讼机制。[62]法官对环境案件涉及的人与自然环境关系的特殊性，特别是对生态环境破坏的公共利益损害及其可能造成的不可逆转的后果认识不足。法官在审判中，经常以破坏人与人的关系，特别是造成当事人的具体经济损失作为衡量标准，忽视了环境法的立法目的应该是调整人与自然的关系，是对自然环境本身的保护。[63]吕忠梅等人以1000份环境裁判文书为分析样本，结果发现：在环境民事案件中，“赔偿损失的诉讼请求得到的支持多，意味着法官对于环境民事纠纷兼具个人利益与环境公益的性质不明”。面对当事人的赔偿诉讼请求，有“一赔了之”的倾向，更关注的是“赔偿结案”而非环境法律秩序维护。多数环境刑事案件的量刑较轻，法官倾向于选择“轻判”。部分原因是法官仍然沿用传统环境刑事案件的审理方式，仅以“犯罪金额”作为量刑标准，没有综合考虑公共利益等因素。[64]此外，还有一些法官认为生态破坏最根本的原因是经济发展过快，属于国家政策的范围，应该由政府来解决。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591977]
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2.法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足
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环境案件的判决率和结案率都很低。根据吕忠梅等人的研究，环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的判决率分别为4.21％、2.17％和3.13％。环境案件的上诉率为56.6％，“判决不决、终审不终”的现象非常严重，这些都消极影响了司法的公信力和权威性。[65]环境类案件处理要涉及非常专业的、复杂的科技问题，这与法官们擅长的专业知识关系不大。法官可能不愿意也没有能力在不具备权威性的领域过多发挥作用。[66]全国高院环境庭庭长郑学林在接受记者访问时也专门强调了这个问题。他认为，新成立的高法环境庭的重点工作之一应该是强化对环境法庭工作人员的培训，希望尽快培养一批能够胜任环境司法审判工作的法官。[67]法官环境领域相关知识的欠缺还可能造成环境案件评估鉴定中的困难。目前，中国还没有建立起环境损害司法鉴定体系。一些案件因为难以鉴定或者鉴定时间过长而不了了之，难以结案。据报道，高法环境庭已经考虑可以请环境专家作为陪审员或“专家证人”，以专家的评估意见作为认定依据。[68]但目前这个想法并没有真正实行。
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针对环境案件的特殊性，很多国家都以环境司法专门化的方法，通过建立专门的环境法院、法庭来加强司法在环境治理中的作用。2010年，最高人民法院公布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”在贵阳、昆明、无锡等地因为发生了重大的环境污染事故，催生了地方环境法庭的设置。目前，中国已成立的环境保护法庭、合议庭或巡回法庭等共365个。2014年6月，最高法院成立了环境资源审判庭。这标志着环境司法专门化的道路在中国得到了认可。但是，有研究认为环境法庭审理的环境案件数量较少，“无米下炊”是基层法院反映的共同问题，束缚环境司法发挥作用的那些困境并没有因为环境法庭的设立而消失。[69]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591978]
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3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失
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法律规定的程序不具体，法院在受理某些环境案件之后也不知道该如何审理，不得不采取调节或者拖延的办法。有学者发现，环境案件很少适用环境实体法，一些环境实体法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。[70]2014年新修订的《环保法》中对环境公益权进行了规定，被认为是中国环境立法中的一个重大进步。但是，在法官眼里，“民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话，他就不知道怎么办，因为具体的审理程序没有，裁判方式没有”[71]。为此，最高法最近出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导性文件。同时，最高法还需制定有关环境公益诉讼的专门司法解释并公布一些具有指导作用的环境司法案例。[72]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591979]
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4.环境司法面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论
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以上三个方面虽然可以部分解释造成环境司法困境的原因，但对中国政法系统稍有常识的人都会看出这是一种“隔靴搔痒”的解释，因为它们都建立在一个现实中根本不存在的假设之上，即环境司法是独立的，不受政治、资本及自身利益左右的，是纯粹为维护公平正义服务的。
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在环境司法领域，法院和法官对于受理环境案件持消极态度，不愿直接处理环境纠纷，不想置身于社会冲突的风口浪尖上，这固然是一种缺乏司法能动主义的表现，但背后无疑带有很强的政治的考量。张晏指出，在环境案件中“法院不愿旗帜鲜明地表明自己的立场，或者在外界力量的干涉下摇摆不定……可能是迫于生存的压力”[73]。山东省高院明确将环保案件归类为“新型敏感案件”，采取“一般不予受理”的方法。[74]江苏D市某前政法委领导在访谈中坚持认为，政法委的工作是要让“司法机关为地方经济发展保驾护航”[75]。这意味着，法院事实上是要为政府服务的，而不是监督政府。有研究发现，本地律师不愿意成为污染受害者的代理人，担心过于敏感，得罪地方政府和企业。[76]最高法院环境厅厅长也指出，环境案件中，“一些地方的干扰因素存在，因为污染大户往往是纳税大户”[77]。
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除了政治因素以外，资本力量对环境司法的影响也不可小觑。面对强势的“权贵”，司法很难维护社会弱势阶层的权益。吕忠梅教授等人发现，在环境民事诉讼中，原告大多为弱势群体，往往缺乏经济实力聘请专门的律师。被告明显处于强势地位，加剧了原告与被告之间实际诉讼地位的不平等。原告以自然人居多，往往孤身一人，且大多是中老年的农民或工人。和被告相比，很多原告都没有聘请专业律师，要么依赖家人、亲戚朋友，要么自己诉讼。被告人以法人和组织居多，大多聘请律师，还有自己的法律顾问或工作人员。[78]在同一项研究中，他们还发现，在环境刑事案件中的被告，有74.4％为农民，8.9％为个体户。他们大多是因为盗伐和滥伐林木罪等被判刑。因为环境监管失职渎职而被判刑的国家机关工作人员和因为环境污染罪而被判刑的工业企业经营管理者所占比例极低。[79]
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这表面上看起来和人们对谁应该对污染负责的普遍认识是相违背的，因为很少有人认为农民和个体户是中国环境的最大污染者。但是，这个重要发现提示我们思考的是，究竟哪些人逃脱了环境污染的法律责任？环境司法监督的盲点在哪里？为什么在环境民事案件中，原告大多为农民；但是，在环境刑事案件中，被告的大多数还是农民？[80]张晏的研究发现，环境刑事案件不移送的现象非常普遍。1997—2007年间，全国被追究重大环境污染事故罪的案件只有20个左右。[81]
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法治精神的根本是制约和监督强势的公共权力，为维护弱势的普通人的权利提供救济，而不是成为“权贵”阶层统治普通民众的武器。十八届四中全会再次强调，“依法治国”要依靠“党的领导”，要“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”。[82]可见，这里倡导的是“法制”(rule by law)而不是“法治”(rule of law)；是“刀制”而不是“水治”。中央“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”这种要求事实上为地方党委和政府对司法的干预提供了“正当性”支持。从这个意义上看，在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中、真正履行司法监督在环境治理中的作用。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591980]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 四、环境信访中的“群众”监督
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国务院《信访条例》将信访定义为“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[83]。1951年就正式确立了信访制度，是体现共产党的“群众路线”的一种制度安排。也有学者认为信访制度映射出传统帝国“告御状”的影子。[84]
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现有的研究指出了信访的多重功能。有学者认为信访的功能是在司法救济不畅的情况下，提供一种可能的行政救济手段。[85]也有学者认为信访是实现公众参与的一种制度平台，有利于维系政权合法性。[86]还有学者指出，信访制度能够帮助中央自下而上收集信息，监督地方官员的政治忠诚和政策执行情况。[87]朱旭峰认为，环境信访是公民社会影响环境治理的重要机制。[88]毫无疑问，信访制度是目前体制内一个重要的监督与反馈渠道。
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近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。全国每年因为环境问题而引发的信访案件的具体数字究竟是多少缺乏一个专门的统计。应该明确区分的是，环境信访案件和因为环境问题而产生的信访案件是两个不同的概念，统计口径也不统一。出于研究能力的限制，本书主要讨论的是环境信访。按照2006年当时国家环保总局制定的《环境信访办法》，环境信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动”[89]。但是，很多由环境问题引发的信访案件可能并不是直接向环保部门反应的。由环境问题引发的信访数量一定是大于环境信访数量的。仅就环保部《环境统计年报》公布的数据来看(表5.2)，2012年全国各级环保部门受理的来信、来访、电话、网络投诉案件就有96万件，2005年为68万件，1995年为6万件左右。[90]
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表5.2 环保部门接待的信访数量
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数据来源：《2012年环保部环境统计年报》