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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591978]
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3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失
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法律规定的程序不具体，法院在受理某些环境案件之后也不知道该如何审理，不得不采取调节或者拖延的办法。有学者发现，环境案件很少适用环境实体法，一些环境实体法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。[70]2014年新修订的《环保法》中对环境公益权进行了规定，被认为是中国环境立法中的一个重大进步。但是，在法官眼里，“民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话，他就不知道怎么办，因为具体的审理程序没有，裁判方式没有”[71]。为此，最高法最近出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导性文件。同时，最高法还需制定有关环境公益诉讼的专门司法解释并公布一些具有指导作用的环境司法案例。[72]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591979]
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4.环境司法面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论
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以上三个方面虽然可以部分解释造成环境司法困境的原因，但对中国政法系统稍有常识的人都会看出这是一种“隔靴搔痒”的解释，因为它们都建立在一个现实中根本不存在的假设之上，即环境司法是独立的，不受政治、资本及自身利益左右的，是纯粹为维护公平正义服务的。
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在环境司法领域，法院和法官对于受理环境案件持消极态度，不愿直接处理环境纠纷，不想置身于社会冲突的风口浪尖上，这固然是一种缺乏司法能动主义的表现，但背后无疑带有很强的政治的考量。张晏指出，在环境案件中“法院不愿旗帜鲜明地表明自己的立场，或者在外界力量的干涉下摇摆不定……可能是迫于生存的压力”[73]。山东省高院明确将环保案件归类为“新型敏感案件”，采取“一般不予受理”的方法。[74]江苏D市某前政法委领导在访谈中坚持认为，政法委的工作是要让“司法机关为地方经济发展保驾护航”[75]。这意味着，法院事实上是要为政府服务的，而不是监督政府。有研究发现，本地律师不愿意成为污染受害者的代理人，担心过于敏感，得罪地方政府和企业。[76]最高法院环境厅厅长也指出，环境案件中，“一些地方的干扰因素存在，因为污染大户往往是纳税大户”[77]。
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除了政治因素以外，资本力量对环境司法的影响也不可小觑。面对强势的“权贵”，司法很难维护社会弱势阶层的权益。吕忠梅教授等人发现，在环境民事诉讼中，原告大多为弱势群体，往往缺乏经济实力聘请专门的律师。被告明显处于强势地位，加剧了原告与被告之间实际诉讼地位的不平等。原告以自然人居多，往往孤身一人，且大多是中老年的农民或工人。和被告相比，很多原告都没有聘请专业律师，要么依赖家人、亲戚朋友，要么自己诉讼。被告人以法人和组织居多，大多聘请律师，还有自己的法律顾问或工作人员。[78]在同一项研究中，他们还发现，在环境刑事案件中的被告，有74.4％为农民，8.9％为个体户。他们大多是因为盗伐和滥伐林木罪等被判刑。因为环境监管失职渎职而被判刑的国家机关工作人员和因为环境污染罪而被判刑的工业企业经营管理者所占比例极低。[79]
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这表面上看起来和人们对谁应该对污染负责的普遍认识是相违背的，因为很少有人认为农民和个体户是中国环境的最大污染者。但是，这个重要发现提示我们思考的是，究竟哪些人逃脱了环境污染的法律责任？环境司法监督的盲点在哪里？为什么在环境民事案件中，原告大多为农民；但是，在环境刑事案件中，被告的大多数还是农民？[80]张晏的研究发现，环境刑事案件不移送的现象非常普遍。1997—2007年间，全国被追究重大环境污染事故罪的案件只有20个左右。[81]
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法治精神的根本是制约和监督强势的公共权力，为维护弱势的普通人的权利提供救济，而不是成为“权贵”阶层统治普通民众的武器。十八届四中全会再次强调，“依法治国”要依靠“党的领导”，要“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”。[82]可见，这里倡导的是“法制”(rule by law)而不是“法治”(rule of law)；是“刀制”而不是“水治”。中央“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”这种要求事实上为地方党委和政府对司法的干预提供了“正当性”支持。从这个意义上看，在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中、真正履行司法监督在环境治理中的作用。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 四、环境信访中的“群众”监督
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国务院《信访条例》将信访定义为“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[83]。1951年就正式确立了信访制度，是体现共产党的“群众路线”的一种制度安排。也有学者认为信访制度映射出传统帝国“告御状”的影子。[84]
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现有的研究指出了信访的多重功能。有学者认为信访的功能是在司法救济不畅的情况下，提供一种可能的行政救济手段。[85]也有学者认为信访是实现公众参与的一种制度平台，有利于维系政权合法性。[86]还有学者指出，信访制度能够帮助中央自下而上收集信息，监督地方官员的政治忠诚和政策执行情况。[87]朱旭峰认为，环境信访是公民社会影响环境治理的重要机制。[88]毫无疑问，信访制度是目前体制内一个重要的监督与反馈渠道。
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近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。全国每年因为环境问题而引发的信访案件的具体数字究竟是多少缺乏一个专门的统计。应该明确区分的是，环境信访案件和因为环境问题而产生的信访案件是两个不同的概念，统计口径也不统一。出于研究能力的限制，本书主要讨论的是环境信访。按照2006年当时国家环保总局制定的《环境信访办法》，环境信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动”[89]。但是，很多由环境问题引发的信访案件可能并不是直接向环保部门反应的。由环境问题引发的信访数量一定是大于环境信访数量的。仅就环保部《环境统计年报》公布的数据来看(表5.2)，2012年全国各级环保部门受理的来信、来访、电话、网络投诉案件就有96万件，2005年为68万件，1995年为6万件左右。[90]
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表5.2 环保部门接待的信访数量
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数据来源：《2012年环保部环境统计年报》
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环境信访上升数量如此之快，很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。那么，环境信访这种“群众”监督模式对于改善地方环境治理的具体效果如何呢？于建嵘、李连江和欧博文、赵树凯等学者的研究都指出了近十年来信访制度产生很多负面效果，违背了其制度设计的初衷。李连江教授认为：“作为一种治理制度，信访制度应该有助于中央政府依法监督各级地方政府，同时保障各级地方政府领导的正当权利，从而保持他们对中央政府的基本信任!事实上，信访制度成了中央对地方单向施压的工具，不能保障地方政府向中央反馈信息和提出建议的权利!过度政治化的信访制度迫使地方政府特别是基层政府干部为上级政府买单、背黑锅甚至顶雷，必然削弱乃至瓦解他们对中央的信任!”[91]这个结论也同样适用于环境信访领域，接下来将从三个层面具体分析环境信访存在的问题。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591981]
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1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？
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从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。支持继续加强信访制度的一种观点认为，“群众”通过信访途径可以直接反映问题，监督政府，有利于克服官僚主义，是信访制度效率的一种体现。但是，这里对于“效率”的定义是充满争议的。如果仅按现有的模式那样以信访回复率作为衡量信访工作的效率，信访的效率显然是非常高的。但是，如果以解决具体问题的速度来衡量，则信访的效率无疑是极为低下的，因为仍然受制于官僚科层制的运作逻辑。环境信访的根本目的应该是解决民众不满的环境问题，改善环境治理水平。现实中，通过环境信访产生立竿见影的环境治理效果的可能性极低。笔者在田野调查中没有发现因为环境信访而提升地方环境治理效率的案例；相反，一些信访中的挫折和失败反而降低了民众对地方政府在环境治理中的信任度。
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环境信访是由环保部门直属的事业单位——环境监察机构负责的。该部门既有执法权又有信访监督权，属于一种自我监督。按照《环境信访条例》的规定，省、地级市的环保部门应该设置独立的环境信访工作机构，配备专职的工作人员。县级环保局应当设立或者制定环境信访工作机构。全国范围内自上而下负责环境信访的机构依次为：环保部环境应急与事故调查中心(环保举报热线)，省级环境执法稽查总队，设区市的环境监察支队和区(县/市)级环境监察大队(监察科)。
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但是，环境监察机构是环保部门的行政执法机构，信访并不是其唯一或者核心职能。以江苏D市环保监察支队为例，信访是其第四项职能，负责“12369”环保投诉热线和“市长信箱”、“市民论坛”及与“110”联动工作；“对环境违法行为的来信来访进行受理、批转、调处、督办、回复、汇总、上报；负责全市污染信访举报投诉网络管理。”前三项更主要的职能包括“依法对辖区内单位和个人执行环保法律法规和各项环保管理制度情况及对海洋环境和生态保护情况进行监督检查”；负责“污染、破坏事件调查、处理、评估和报告；征收排污费等”。[92]
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如果环保部门都能严格执行法律法规，上访数量不会增长得如此迅速。相反，一些比较严重的“越级”环境信访案件，一般都涉及当地环保行政执法部门的不作为或者滥作为。这些上访人之所以选择“越级”上访，而不是到本地环保局上访，就是很少有人会相信本地环境监察机构能够自己查处和纠正自己的错误。从这个角度看，环境信访这种内部自我监督的制度安排可能反而促使了最让地方环保部门头疼的“越级”上访事件发生的可能。
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