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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、“环境主义”与全球环境公民社会
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现代意义上的“环境主义”直到1960年代后期才出现在欧美社会。它主要是指民众对地球的环境、生态和人类的生存现在越来越担忧，产生了关于环境的一些新的政治理念，并经由大众政治运动的方式提出并传播了这些环境政治理念。在环境保护观念、话语变迁的历史上，现代环境主义和之前以保育主义(conservationism)和保存主义(preservationism)为特征的第一代环保思潮有实质性差别。现代环境主义是人类对自身的存在和活动对全球生态环境破坏进行的一种反思，它试图通过一系列公民的政治和社会运动对社会价值观和结构进行激进变革。[2]标志性事件是1970年4月22日爆发的迄今为止最大规模的环保游行，有2000多万美国人为环保议题上街游行，并将这一天定为“地球日”。
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环境史的研究指出，中国传统文化中有一些朴素的环保思想，例如“天人合一”、“无为”、“顺天”等观念。但现代意义上的环保理念在中国的传播还是源自于全球环境主义思潮和运动的影响。[3]1972年中国政府参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议达成的《人类环境宣言》首次确定了国家对环境保护的责任。正是这次会议让中国政府开始意识到环境问题的重要性，并公开承认国内的环境问题。[4]此后，翻译出版了《只有一个地球》、《寂静的春天》等环保启蒙科普读物，一些高校中开设环境工程专业，中国历史上第一份环保刊物《环境保护》创刊，正式开启了全球环境主义在中国传播的历程。[5]
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杨国斌等人提出了中国的“绿色公共领域”的概念。他们以怒江大坝建设的讨论为例，认为中国的绿色公共领域正在不断增长，互联网为载体的新媒体是这一绿色公共空间的主要传播渠道。由新媒体搭建的网络和平台为公民个人、企业、非政府组织、意见领袖、政府共同讨论环境问题拓展了公共空间。[6]媒体、环境非政府组织和由环境问题引发的公民抗争事件是中国绿色公共领域备受关注的“三驾马车”，它们的作用和分工不同，都在政府的控制和怀疑中“夹缝求生存”，成为推动地方政府提升环境治理水平的主要力量。[7]
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1.媒体如何报道地方环境政策执行？
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在讨论媒体在中国环境治理中的作用时，现有的研究普遍强调媒体作为政府与民众之间沟通桥梁的功能。媒体是传播环保理念，进行公众环保教育的先锋；同时，媒体报道对政府的监督是推动地方环境治理的重要力量。此外，有研究指出，在中国绿色公共领域的发展中，媒体和环境非政府组织一直保持紧密的合作互助关系。[8]梁从诫先生在1990年代末就赞扬中国的媒体是全世界最“绿色”的媒体之一。一些知名环境非政府组织的创始人有长期的媒体工作背景，代表性的有公众环境研究中心的马军、绿家园的汪永晨和自然大学的冯永峰。他们通过“绿色记者沙龙”、“绿色记者论坛”和“记者茶社”等组成了紧密的绿色网络，共同发布信息，举办环保教育活动、主题讨论会等。新媒体的发展还为一些基于互联网的环境非政府组织提供了更便捷有效的网络和平台。就媒体与环境运动的关系而言，主流媒体对那些被认为破坏稳定的环境抗争事件持回避、谨慎和“维稳”的态度；但是新媒体的出现为反“PX”、反垃圾焚烧等大规模的地方环境抗争扩展了动员空间。
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有学者认为，“中国的主流大报大多在环境议题中呈现出同情NGO与城市公民的报道立场，自觉地成为利益集团和地方政府的反对者角色”；“这样一些具有‘灰色’特征的议题领域的突破，使得在媒体作为‘党和政府喉舌’的角色并发生体制性转换的情况下，媒体的另外一个角色——‘社会喉舌’逐渐取得发展”。[9]但是批评的声音指出，政府主导下的环境新闻报道表现出存在“行政色彩浓厚、工具性特点突出、公共利益边缘化等问题。新闻报道在很大程度上变成了宣传生产，舆论监督成为了政府权力的延伸”，需要重建媒体的公共性。[10]也有学者指出，在市场化改革中，中国环境传播面临着资本逻辑与公共利益的矛盾。环保传播被当作一种“公益事业”，无法让传媒企业获得经济效益，为数不多的专业环境媒体在市场竞争中被迫退出。[11]由此可见，环境报道的专业性不但受到政治的约束而且受到市场的干扰。
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施达尼(Daniela Stockmann)和高敏(Mary Gallagher)以中国媒体对法律在劳工纠纷中作用的报道为例，认为媒体的“正面宣传”起到了帮助威权政权维持稳定性的作用。[12]李连江、赵月枝等人的研究都指出了媒体报道对于塑造中国“差序政府信任”的作用，媒体“有选择地暴露中下层政府官员，极少延及省部级，正常情况下不会触及最高层”。[13]主流媒体的报道有利于展现中央领导人的“亲民”形象，这和一些地方干部的“腐败”形象形成了鲜明对比。[14]
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以上这些研究提示我们进一步思考的问题是：主流媒体是如何报道地方环境政策执行的？这些报道是否有利于维系民众在环境治理层面对政府的信任程度，继而维持政权的稳定性？本书具体考察了主流媒体报道地方环境政策执行时采用的叙事方式和话语结构的特点，及其在新媒体环境下受到的挑战和回应。笔者发现，主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略；其效果随着新媒体的发展而受到一定程度的质疑和挑战，但主流媒体仍然努力在新媒体背景下主导环境议题的公共讨论；这有悖于新媒体去中心化的信息传播方式，但有利于维系环境议题公共讨论中的固有权力格局。
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主流媒体“正确的舆论导向”
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按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。这种传播“正能量”的宣传战略有利于帮助中央政府树立在环境保护方面的理想形象，维持民众在环境治理问题上对政府的信任程度。
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第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视。曲格平先生曾说：“中国的环境保护事业是靠宣传起家的。”[15]这句话很直接地体现了政府对媒体在环境保护中的作用的要求——宣传。这也是主流媒体作为党的“喉舌”功能的体现，是党对媒体报道要服从“党性”要求的结果。作为全世界唯一的国家级的环保专业报纸，现在的环保部主管的《中国环境报》把“权威发布党和国家有关环境保护的方针、政策、法律、法规”作为报纸的核心工作。这体现了喉舌宣传的单向性，而不是信息传播沟通的双向互动。有研究统计，在某主流媒体的环境新闻报道中，消息体裁类报道占大概70％的比例。[16]这些报道的内容多是与环保相关的政府的领导人讲话及活动、工作会议、法律、政策解读等。新闻的来源依靠政府部门，新闻价值的大小、意义建构和报道力度取决于官员的行政级别。报道的目的是为了完成政府的宣传任务，而非追求新闻价值。
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中央主流媒体报道雾霾的核心叙事方式时鲜明地突出了“十八大”提出的美丽中国和生态文明口号与中央领导人对雾霾问题的“高度重视”和“坚定信心”。《人民日报》题为“美丽中国，从雾霾中突围”一文的报道强调：生态文明建设、美丽中国是“中国特色社会主义”的总任务之一；中央出台了一系列防治雾霾的措施，只要“我们沿着十八大指出的方向踏实迈进，就一定能早日驱散雾霾，迎来生态文明的美丽中国”。[17]主流媒体一致采用“向雾霾宣战”为标题来报道李克强在人大会议上对环境问题的坚决表态是对民众需求的及时回应。报道中强调，总理要向雾霾等污染宣战，是因为这是社会关注的热点问题，“要铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府绝不手软，要坚决予以惩处。对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任”[18]。
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国外媒体曾经报道中南海里的“特供”空气新闻，“空气特供”一词在微博中传播。主流媒体通过宣传“雾霾面前人人平等”、“同在一片蓝天下”、“同呼吸共命运”等话语，试图驳斥“空气特供”的负面新闻可能给维护中央领导人与老百姓“同甘共苦”的亲民形象造成的不利影响。新华社报道习近平视察南锣鼓巷的新闻标题是《习近平雾霾中视察北京南锣鼓巷：同呼吸 共命运》，意在表明最高领导人关心老百姓的“雾霾”问题，与“人民群众同呼吸共命运”。[19]以后，“同呼吸共命运”成为在官方和民间都较为流行的谈论雾霾天气的一种话语方式。
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主流媒体展现的环境污染事故的话语结构主要围绕着“党中央国务院”的重视和指示展开，而非调查污染事故本身发生的原因、损害及老百姓的反映等。2010年，在大连输油管道爆炸事件之后的第二天，《光明日报》的头版头条文章标题是“胡锦涛温家宝就中连油输油管道起火爆炸事故作出重要指示——李克强周永康也作出指示”。报道内容为“事故发生后，国家领导人高度关切，张德江亲临现场指挥救援并部署下一步工作”[20]。在对2013年青岛输油管道爆炸事件的报道中，主流媒体在事故发生后第一时间的报道是突出中央领导人对事故的指示。例如，中央电视台《新闻联播》在报道中说：“事故发生后，党中央国务院高度重视，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示。要求山东省和有关方面组织力量，及时排除险情，千方百计搜救失踪受伤人员，并查明事故原因，总结事故教训，落实安全生产责任，强化安全生产措施，坚决杜绝此类事故。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示，要求全力搜救失踪受伤人员，深入排查控制危险源，妥善做好各项善后工作。加强检查督查，严格落实安全生产责任。受习近平总书记，李克强总理委托，国务委员王勇已率有关部门负责同志紧急赶赴事故现场指导救援工作，看望慰问伤员。”[21]在对事故处理结果的报道中，《光明日报》的两则新闻标题分别是“国务院严肃处理青岛市‘11.22’中石化东黄输油管道泄漏爆炸等特别重大事故——15人移交司法机关48人受到处分”、“安全生产人命关天——聚焦安全生产法修改”。报道赞扬了国务院事故处理的高效，相信全国人大常委会修改审议修改《安全法》将有利于减少安全事故。[22]
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第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力。中央主流媒体在宣传中央的环保政策的同时，还帮助中央政府监督地方环境政策的执行情况。和正面宣传相比，批评性、曝光式的新闻的数量较少，但这些批评和曝光的对象都是地方政府。常见的做法是有选择地曝光一些地方的环境问题，将这些问题的责任归咎于地方政府；并进一步批评地方政府官员在执行中存在的“阳奉阴违”、“上有政策、下有对策”等对中央的不忠诚行为，最后提出中央正在加大查处力度。但是这些批评被谨慎地控制在一定范围内，通常会将环境污染事故的原因归咎到个别地方官员、企业和个人环保意识欠缺、责任意识淡薄、政策执行等更为具体、微观的原因，尽量避免对造成环境污染的更大范围的制度性、政治性原因进行讨论和反思。
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《人民日报》关于2007年太湖蓝藻水污染事件的报道中，有一篇题为“太湖竟还有这么多小化工”的文章。文章首先阐述了国务院有关太湖治理的各种要求和措施。然后将批评的矛头指向了无锡“先污染、后治理”和“边污染、边治理”的发展方式，认为这是环境治理中的地方保护主义行为，并敦促地方政府拿出踏踏实实的行动治理环境。文章批评道：“10多年来各地投入的资金和污染损失，何止4000亿元？污染治理中的地方保护主义实在是搬石头砸自己脚的行为……环保法规不是各取所需的‘软柿子’，必须不折不扣令行禁止，环保成果也不能是昙花一现的易碎品――或许，这也是微小的蓝藻肆虐成灾给我们的深刻教训。”[23]
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在《斩断污染背后的渎职黑手》一文中，《人民日报》指出环境监管失职是造成环境生态破坏的原因之一，多发生在基层。文章认为：“从目前曝光的一批破坏环境污染事件看，一些地方在县域经济发展上依然存在以廉价资源换财政收入和先发展后治理的思想观念，导致对能源资源和生态环境保护不力。更有一些地方政府和官员片面追求经济利益，为了一己私利无视法律、严重失职……一些地方也常常要求环境监管服从于地方经济发展。这些因素都让检察机关在查处此类渎职犯罪中面临重重阻力。”然而，文章在批评地方官员的基础上，赞扬了中央政府对这些地方环境渎职案件的查处力度，文章说：“查办危害环境的渎职犯罪案件难，不是就此放松要求的借口。近年来，最高检一直都在不断强化查办此类案件的力度。在最高检组织开展的一系列查办渎职犯罪专项行动中，环境监管领域均被列为重点领域……司法机关打击环境污染刑事犯罪在法律适用方面更为完善。”[24]
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新京报《谁在治霾执法时“睁一只眼闭一只眼”》一文在人民网、新华网等主流媒体广泛转载。文章揭露石家庄等地企业的偷排行为，批评“一些地方怠于执法，说到底还是把经济发展凌驾于民众健康之上”。文章说：“地方要税收，企业要生产，导致执法变成睁一只眼，闭一只眼。”[25]但是，和前面《人民日报》文章的叙事方式同出一辙，该文在开篇就强调中央正在纠正地方环境法律执行中的问题。文章说：“全国人大常委会第11次会议分组审议大气污染防治法执法检查报告。报告显示，2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73％，但在全年查处案件中大气污染类仅占12％。”[26]
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中央媒体比地方媒体掌握的话语权更大，地方媒体无法和中央媒体进行话语竞争，这可能在某种程度上更容易塑造地方政府和官员在环境治理中的不利形象。地方主流媒体的报道模式基本上是对中央媒体的一种学习和模仿，难以根据地方知识和经验发展出自己的新闻话语系统。同样是关于上则空气污染治理新闻的报道，地方媒体没有表现出明显的报道差异。例如，身处中国最污染省会城市石家庄的《燕赵晚报》的文章这样质疑：“九成未查处的大气污染举报案去哪儿了？我们不难得知：他们被环保部门当成衣食父母养起来了；被个别地方官员当成地方财神爷和个人升迁的贵人保护起来了。所以，有的地方说是要向高污染、高能耗的‘吃饭产业’开刀，但大量被压被砍的都是苍蝇级的小企业、小作坊，很少有老虎级的大企业、上市公司，真正的排污大户关停并转遥遥无期。”同时，文章仍然寄希望于中央的生态文明和依法治国目标，“建设生态中国已经成为治国执政的重大理念，这也是公众坚定不移的利益诉求。党的十八大四中全会提出依法治国总目标，显然，九成大气污染举报案未查处，今后不能再持续。发现一起、举报一起、查处一起，应成为今后保护环境的一种常态。”[27]
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在主流媒体的话语结构中，地方政府的形象存在两个矛盾的面向：一方面，媒体报道中揭露和批评环境治理中的各种“地方保护主义”行为及其造成的环境问题；另一方面，媒体报道中还努力呈现地方政府和官员在中央面前的“服从”。新华社在一篇讨论雾霾的文章中说：“总理在政府工作报告中强调，必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。这句话，对地方干部来说，绝非儿戏……如果这个‘硬任务’完成不好，地方政府、有关部委理所当然要承担应担的责任。”该文章同时强调了地方官员的“坚决服从”。例如，北京市长王安顺代表北京市和中央签订了责任状，“也立下壮士断腕的决心……完不成规定的治理大气污染任务，提头来见”。河北省长张庆伟表示：“钢铁、水泥、玻璃，新增一吨产能，党政同责，就地免职，必须执行。”[28]对于一些污染事故的报道中，媒体喜欢用地方“坚决服从”和中央“严肃处理”这样的强烈对比。例如，《光明日报》在对青岛输油管道爆炸事件处理结果的报道时用的标题是“中石化坚决服从责任认定并再次致歉”。[29]对地方政府的这种矛盾形象的建构可能是为了突出中央的正义“化身”形象，使中央站在民众一边，缓解民众的不满情绪。这是主流媒体“舆论导向”服务于树立中央权威的要求。
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第三，在具体的环境事故、灾难、突发事件、抗争的案例报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。尽管主流媒体为了监督地方环境政策执行，敢于曝光和批评一些地方的环境污染问题、事故等，但是报道的选择性非常强。对于必须报道的重大环境事故、灾难，主流媒体更多采用事后的情绪安抚和正面总结经验。将环境污染事故的原因归咎到个别地方官员、企业和个人环保意识欠缺、责任意识淡薄、政策执行等更为具体、微观的原因。
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王利涛指出，在灾难报道上，媒体还惯用“政府领导下抗击灾难”的正面宣传模式，将灾难报道变成政绩宣传，豪言壮语般的宏大叙事取代了对问题根源的调查质疑，通过“抗击洪魔”、“抗旱救灾”式的报道框架将自然环境置于人类社会发展的对立面，导致严重缺失对灾难应有的科学探讨和深刻反思。[30]有研究分析了《人民日报》对温州动车事故的报道，结果发现报道中的高频词为“恢复”、“献血”和“温暖”。作者认为《人民日报》强调“恢复”正常和“献血”等行为的“温暖”，意在体现出国人的团结、道德素养和中国的和谐社会氛围。[31]
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2007年太湖蓝藻水污染事件发生的23天内，《人民日报》共有十篇报道涉及该事件，没有讨论事件发生过程、原因等。报道内容将首要关切塑造为“水污染危机前，百姓从容应对，社会秩序稳定”，体现了报道中的“和谐”和“稳定”思维。2007年5月31日第6版出现了题为“无锡：水质恶化，百姓从容应对”的新闻，整个报道只有两句话，强调当地秩序稳定，政府正在采取各项措施。[32]一周之后的一篇详细报道中再次传递市民的“镇定”、“从容”和“社会秩序井然”，政府在“危机中创造契机”等“正能量”信息。文章说：“过去的一周，对于无锡来说，非同寻常。数百万干部群众与源自太湖的臭水，展开了一场特殊的较量……忙而不乱紧张有序……市政府启动紧急预案，一系列举措渐次展开……一周来，无锡市民表现的镇定与从容令人感佩。社会秩序井然，人们的工作和生活总体未受大的影响……此次无锡饮用水危机，能否成为推动区域共同治污的契机？果能若此，则这次事件就不完全是一件坏事了，让我们共同期待。”[33]
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