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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第七章 结论 中国环境政治的转型：环境威权主义还是环境民主？
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在“中国崛起”话语的讨论中，过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价备受关注。环境的恶化及其衍生的政治、经济和社会问题被广泛视作中国崛起道路上面临的重大挑战之一。在讨论中国环境污染的原因时，“环境污染是体制问题”的说法颇为流行。人们开始相信，环境污染不仅仅是经济、社会等技术操作层面的问题，而是一个系统的“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”。习近平提出，“蓝天常在，青山常在，绿水常在，让孩子们都生活在良好的生态环境之中。这也是中国梦中很重要的内容”。[1]中国共产党第十八届三中全会中提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，加快建立生态文明保护的体制机制。环保部前部长周生贤在《人民日报》发表了题为“改革生态环境保护管理体制”的文章，认为迫切需要改革生态环境保护管理体制，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。
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将环境污染与体制问题联系起来的看法不是“中国特色”。政府是环境公共物品的主要供给者，因此政治制度与环境治理的相关性研究是环境政治研究的主要问题意识；比较不同政体类型对环境治理绩效的影响是比较环境政治的核心研究议题。环境民主和环境威权主义的长期争论就是在这个背景下进行的。主流的环境政治理论试图从理论叙事和经验验证两方面证明民主政体不只是应该更有利于环境治理，而且事实结果也证明民主政体的环境治理绩效要高于威权政体。但是，环境威权主义理论的支持者相信中国的环境治理模式或许可以证明环境威权主义有利于克服环境民主的弊端，表现出更好的环境治理绩效。
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现有的研究指出了中国环境政治中两个充满张力的“场景”。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，由环境问题引发的群体性事件和抗争不断增加，民众对环境问题的担忧程度不断上升，政府在环境问题上的公信力不断下降。因此，一些研究将视角深入地方层面，解释这种差异产生的原因。代表性的观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼，闭一只眼；地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。
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这些观点表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究圈子的塑造。在集权—分权的范式下，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。但是，事实上，很难根据某个政策领域或地方的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。那些认为地方层面的政策执行偏差是中央政府“国家能力”减退的表现的观点通常带有研究选择上的偏向性，更偏向于关注那些执行困难或者失败的政策领域或地方，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。政策执行偏差不是存在于所有的政策领域；在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变和不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难，环保政策恰好就是后者的典型例子。与之形成鲜明对比的是计划生育政策的执行，周雪光教授将其视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。
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地方政策执行问题也并非“中国特色”。1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着。一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。本书试图跳出中央集权—地方分权的理论范式，取而代之以公共政策执行分析的视角来考察中国环境政治中政策执行偏差产生的原因。这可能有助于避免割裂政策制定与执行结果之间的密切关系，展现更为复杂的、多维的中国地方环境政治图景，回应环境民主与环境威权主义的争论。本书努力回答的问题是：中国地方环境政治中的政策执行偏差是如何形成的？表现出哪些环境威权主义的特征？这些特征是阻碍了还是促进了环境治理？
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、环境政策执行偏差产生的五个原因
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以线性的政策执行模型、政策执行的模糊—冲突模型和政策执行的认知理论作为理论工具，以田野调查中的深度访谈和文献分析为主要研究方法，笔者从五个方面分析了中国地方环境政治中的政策执行偏差产生的原因。主要研究发现是：
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1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”
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理论上，政策的制定与执行是两个不同的政策阶段。但在实际政治运转中，无法将两者完全分割开来。理想的执行结果需要决策者从议题塑造、议程设定和政策制定的初始阶段就考虑到对执行结果产生的影响。很多时候，政策执行偏差可能是植根于政策制定阶段，是政策制定本身的产物。中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。
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首先，中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式。在中央层面，中国环境政治系统中的决策者包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。作为环境政治话语的塑造者，党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与。
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这个模式的悖论在于，虽然党以威权主义的方式控制着抽象环境政治话语制定和传播，但是将这些政治话语转换为具体政策的行政权力都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，彼此之间缺乏明确的责任分工和必要的部门沟通和协调，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规。这个悖论在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征。
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其次，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。冲突性表现在目标设定、部门职能配置和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。在目标设定上，环境生态保护与经济发展之间的目标冲突非常明显；在机构职能配置上，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，导致了官僚部门的利益冲突。在具体的政策工具层面，不同部门制定的具体执法性政策工具之间的冲突较为严重。模糊性不仅体现在环境法律文本的表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。
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最后，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。通过“象征性”政策的制定，中央政府可以成功地向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。但是，也造成了地方政府的执行偏差，地方层面不同政策执行者缺乏有效的沟通和合作机制以调和冲突和模糊；中央难以监督政策具体的执行结果；政策执行者不会因为对“象征性政策”的执行失败而感到愧疚；环保政策执行领域的地方政府创新行为很少出现。
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2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化
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按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。在中国的环境政治系统中，地方政府是政策执行者，负责通过具体的行动将中央政府的政治话语、法律和政策转化为本辖区内实际的环境效果。地方层面的环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局，可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
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党委书记的威权式角色体现在目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面。市(县、区)长在理论上是地方环境政策执行系统的“第一责任人”，掌握着下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算三个方面的行政权力。环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离。
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权责倒置是这种权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱；相反，权力越大，环境责任就越少。党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。
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从比较环境政治的视野出发，环境政策执行系统的“碎片化”本身并不足以产生巨大的执行偏差，能否在政策执行过程中进行有效的合作和协调，将可能影响到政策执行的结果。有些国家的环境行政体系也带有一定程度的“碎片化”，但并没有因此而产生严重的执行偏差问题。例如，美国的环境政策执行功能虽然分散在不同的政府部门和政府层级之间，但有效的合作与协调机制有利于克服“碎片化”的负面作用。[2]然而，中国地方环境政策执行系统内部的不同行动者之间缺乏长期、制度化的合作与协调机制。党委书记的冲突调节作用成为替代性的利益协调渠道，不断强化了政策执行中的“人治”色彩。环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。而如何让环保政策的执行更符合地方政策执行者(特别是在执行者中起主导作用的党委书记)的价值观、偏好和利益取向则需要政策制定者制定积极有效的激励结构。
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3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构
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除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心理和认知层面对政策的理解和阐释。分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，本书发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。
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