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1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”
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理论上，政策的制定与执行是两个不同的政策阶段。但在实际政治运转中，无法将两者完全分割开来。理想的执行结果需要决策者从议题塑造、议程设定和政策制定的初始阶段就考虑到对执行结果产生的影响。很多时候，政策执行偏差可能是植根于政策制定阶段，是政策制定本身的产物。中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。
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首先，中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式。在中央层面，中国环境政治系统中的决策者包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。作为环境政治话语的塑造者，党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与。
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这个模式的悖论在于，虽然党以威权主义的方式控制着抽象环境政治话语制定和传播，但是将这些政治话语转换为具体政策的行政权力都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，彼此之间缺乏明确的责任分工和必要的部门沟通和协调，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规。这个悖论在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征。
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其次，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。冲突性表现在目标设定、部门职能配置和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。在目标设定上，环境生态保护与经济发展之间的目标冲突非常明显；在机构职能配置上，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，导致了官僚部门的利益冲突。在具体的政策工具层面，不同部门制定的具体执法性政策工具之间的冲突较为严重。模糊性不仅体现在环境法律文本的表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。
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最后，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。通过“象征性”政策的制定，中央政府可以成功地向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。但是，也造成了地方政府的执行偏差，地方层面不同政策执行者缺乏有效的沟通和合作机制以调和冲突和模糊；中央难以监督政策具体的执行结果；政策执行者不会因为对“象征性政策”的执行失败而感到愧疚；环保政策执行领域的地方政府创新行为很少出现。
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2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化
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按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。在中国的环境政治系统中，地方政府是政策执行者，负责通过具体的行动将中央政府的政治话语、法律和政策转化为本辖区内实际的环境效果。地方层面的环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局，可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
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党委书记的威权式角色体现在目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面。市(县、区)长在理论上是地方环境政策执行系统的“第一责任人”，掌握着下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算三个方面的行政权力。环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离。
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权责倒置是这种权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱；相反，权力越大，环境责任就越少。党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。
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从比较环境政治的视野出发，环境政策执行系统的“碎片化”本身并不足以产生巨大的执行偏差，能否在政策执行过程中进行有效的合作和协调，将可能影响到政策执行的结果。有些国家的环境行政体系也带有一定程度的“碎片化”，但并没有因此而产生严重的执行偏差问题。例如，美国的环境政策执行功能虽然分散在不同的政府部门和政府层级之间，但有效的合作与协调机制有利于克服“碎片化”的负面作用。[2]然而，中国地方环境政策执行系统内部的不同行动者之间缺乏长期、制度化的合作与协调机制。党委书记的冲突调节作用成为替代性的利益协调渠道，不断强化了政策执行中的“人治”色彩。环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。而如何让环保政策的执行更符合地方政策执行者(特别是在执行者中起主导作用的党委书记)的价值观、偏好和利益取向则需要政策制定者制定积极有效的激励结构。
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3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构
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除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心理和认知层面对政策的理解和阐释。分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，本书发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。
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第一，干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征。中央政府的各项考核指标模糊不清、矛盾冲突。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，导致地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，从而造成了政府在环境治理上的公信力流失。
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第二，“项目制”是中央对地方环境政策执行者进行物质激励的主要方式，这种高度集权的财政投入和管理模式缺乏透明性、公正性、自主性和有效性，在一定程度上限制了地方官员投入环境治理的主动性。
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中国政府的总体环保投入水平较低，中央政府掌握着环境保护的财政权。这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。
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现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。
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第三，中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。
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理论上，党校和行政学院的环境教育课程应该成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。但是，党校、行政学院为核心的干部环境教育没能培养出政策执行者对环境保护在价值观和心理层面的认同感；地方的环境政策执行者无法因为忠诚地执行环境政策而获得更多的自信、认同、羡慕。同时，也不会因为环境治理的失败而产生道德上的内疚、自卑等情绪。
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党校、行政学院系统开展环境教育很晚，课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化。对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。
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4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制
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良好的政策执行需要强有力的监督和反馈机制。中国环境政治系统中的体制内监督和反馈机制分别是：人大和政协的监督，纪检部门的党内纪律监督，环境司法监督和环境信访中的“群众”监督。在中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化。具体表现是：
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第一，地方人大、政协难以独立自主地履行其监督地方政府环境政策执行的职能，需要很大程度上依赖于强势的中央和和党的“授权”。地方人大、政协中代表环保的声音极为弱势，没能成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道。地方人大、政协难以实现对地方环境政策执行的监督，在地方环境治理中发挥更大作用，其根本原因还在于他们无法为公众参与地方环境治理提供有效的平台、渠道和保障，违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。
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