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3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构
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除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心理和认知层面对政策的理解和阐释。分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，本书发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。
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第一，干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征。中央政府的各项考核指标模糊不清、矛盾冲突。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，导致地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，从而造成了政府在环境治理上的公信力流失。
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第二，“项目制”是中央对地方环境政策执行者进行物质激励的主要方式，这种高度集权的财政投入和管理模式缺乏透明性、公正性、自主性和有效性，在一定程度上限制了地方官员投入环境治理的主动性。
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中国政府的总体环保投入水平较低，中央政府掌握着环境保护的财政权。这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。
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现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。
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第三，中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。
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理论上，党校和行政学院的环境教育课程应该成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。但是，党校、行政学院为核心的干部环境教育没能培养出政策执行者对环境保护在价值观和心理层面的认同感；地方的环境政策执行者无法因为忠诚地执行环境政策而获得更多的自信、认同、羡慕。同时，也不会因为环境治理的失败而产生道德上的内疚、自卑等情绪。
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党校、行政学院系统开展环境教育很晚，课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化。对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。
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4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制
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良好的政策执行需要强有力的监督和反馈机制。中国环境政治系统中的体制内监督和反馈机制分别是：人大和政协的监督，纪检部门的党内纪律监督，环境司法监督和环境信访中的“群众”监督。在中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化。具体表现是：
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第一，地方人大、政协难以独立自主地履行其监督地方政府环境政策执行的职能，需要很大程度上依赖于强势的中央和和党的“授权”。地方人大、政协中代表环保的声音极为弱势，没能成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道。地方人大、政协难以实现对地方环境政策执行的监督，在地方环境治理中发挥更大作用，其根本原因还在于他们无法为公众参与地方环境治理提供有效的平台、渠道和保障，违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。
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第二，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况，因为“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一，党章规定中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。但是，监督环境政策的执行在纪委的工作中处于纪委边缘化的位置。环保既不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点，也没有进入纪委巡视监督的视野，更不是纪委反腐的重点目标。
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第三，环境司法机构的监督应该成为环境治理中守卫正义的最后一道防线。但是，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。首先，法院和法官对司法在环境治理中的作用认知不足，环境诉讼渠道不畅通。其次，法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足，环境案件的判决率和结案率都很低。环境案件立案率、判决率和结案率都很低表明一个更严重的问题是现有法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失。同时，环境司法还面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论。在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中，真正履行司法监督在环境治理中的作用。
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第四，近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。但是，环境信访这种“群众”监督反馈模式对改善地方环境治理的效果值得怀疑。从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。
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5.矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素
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将中国地方环境政治置入全球环境政治的情境下进行分析，可以发现两个悖论：第一，源自“西方”的“环境主义”成为中国环境保护理念传播的重要理论支撑、话语和道德合法性来源。将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争构成的全球环境公民社会为中国地方环境治理提供必不可少的智识、网络、技术、资源、能力支持和公众参与，是推动地方环境治理的主要力量。但是，政府对环境公民社会的发展十分警惕。第二，政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。但是，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。
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维护中央权威：主流媒体努力在新媒体挑战下维系固有的话语权力
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主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略。按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。
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考察从2007年到2014年媒体围绕着“PX”事件的“科学”争论，可以发现主流媒体经历了从式微到强势回应到主动出击的变化过程。主流媒体已经认识到新媒体时代信息的多元化、国际化、平民化等趋势，对传统单一、居高临下宣教式的报道模式进行了调适，努力利用更多新媒体的元素和方法，以回应新媒体的质疑和挑战。将“PX”建设与否的争论引导到关于“PX”的科学认知方向上可能更有利于实现其“正确的舆论引导人”的职能。主流媒体塑造“科学保卫战”的话语来回应民众反“PX”化工项目的运动，这一方面当然和“科学”(赛先生)的话语在中国近代史上占有极高的道德制高点和动员能力有关，但更重要的是人们长期习惯性地认为政府及其培养的“专家”代表“科学”的权威性，是“正确”的科学知识的提供者和阐释者。但是，主流媒体作出这些努力的目的仍然是以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是就科学问题进行平等的对话和讨论。在政府网络管控的帮助下，主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程。这种做法和新媒体时代的去中心化、去权威化的科学信息传播方式是相悖的。
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公民环境抗争：以中央的“好”政策抗议地方的“坏”执行
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批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。2007—2014年，就媒体公开报道的13起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等(表6.1)。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；公民环境抗争比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用，采用软硬两种措施阻止其进一步发展。
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阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的制度和能力障碍包括：(1)环保组织出于保护自身需要，不得不得在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。(2)环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。(3)环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。(4)环保组织自身构成精英化，缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可，不具备足够参与地方公民环境抗争的能力。
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“邻避”：政府对抗争人士去“正当性”的一种工具
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