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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、中国环境政治中的执行偏差与威权主义特征
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环境民主理论的批评者看到了自由民主政体与市场经济和消费主义模式的密切联系，并将其视为现代社会环境危机的根源。批评人士一方面反省民主制度对于解决环境问题的乏力，一方面将威权主义被视为一种替代形式和理想愿景，设想通过发展“环境威权主义”来应对人类日益严重的环境挑战。按照这个理论，为了更好地应对主权国家内和全球的环境危机，威权主义可能比民主更有效，甚至需要产生一个威权主义政体。但是，这种理论设想很难找到现实的经验研究作为支撑。
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中国被认为有可能是环境威权主义理论的一个试验场。本书的研究发现或许会让那些环境威权主义理论的支持者大失所望。中国环境政治的确在某种程度上表现出威权主义的特征，分别是：更多的中央集权；更多的政府管制；限制公众参与；限制信息的公开和透明。然而，这些特征在某种程度上导致了地方环境政策执行的偏差，阻碍而不是促进了中国的环境治理。
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1.更多的中央集权
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环境威权主义理论认为，环境是跨区域流动的，更多的中央集权可以减少地方自治造成的“各自为政”问题。按照《环保法》的规定，地方政府对本地的环境保护负总责，这体现了中国环境政治系统的某些地方分权化特征。但是，中国环境政治不存在严格法律意义上的“地方分权”，表现出明显的中央集权特征。《环保法》只笼统地规定地方政府对本地的环境保护负总责，至于中央与地方之间的权力、责任和义务的分工则没有明确的法律规定。在现实操作中，地方政府的自主权受限，中央政府可以随时收回地方的某些权力。环保的责任分给地方，但权力和资源上收中央的趋势越发严重。
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环境保护的财政体制突出体现了事权下移、财权上收的财政集权模式。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。过度的财政集权不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。
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从政府间关系来看，目前中国环境政治系统还受制于传统单一制国家中央—地方关系中“一收就死，一放就乱”的刻板观念，没有跳出中央集权与地方分权二元对立的范式。中央政府的角色是政策制定者，主要功能在于提供宏观层次的环境政治话语、价值、理念、法律法规和政策工具；而地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果。但是，由于权力和资源过分向中央集中，中央政府在要求地方政府执行其环境政策时，不一定给予相应的权力和财政资源的支持。“中央请客，地方买单”；“只给政策不给钱”；“税收交给了中央，污染留在了地方”的情况一直困扰着地方的环境治理。由此可见，环境政策执行偏差的部分原因就是过度的中央集权。在这种背景下，试图通过进一步加强中央集权来纠正地方环境政策执行问题的设想将陷入集权—分权的怪圈难以自拔。
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2.更多的政府管制
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环境威权主义理论支持在环境治理中更多地采用政府管制而不是经济和市场的激励机制。中国环境政治的主要激励模式是政治激励，体现了更多的政府管制。但是，本书第四章的研究发现，以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，在指标设置、测量、监督等方面存在制度性缺陷，不能有效地在政治上激励地方干部认真执行中央的环境政策。地方干部常以操纵统计数据的方式来应对以数字为主的考核方式，导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，从而引发了政府在环境治理上的公信力流失。在美使馆公布北京“PM2.5”的事件中，公众对北京市空气质量数据的怀疑就体现了这一点。地方的政策执行者也表示：“我们加强管理，不是停留在统计数字上，不是停留在一般的指标上，最主要的是让老百姓感受到环境好起来了。”[3]可见，自上而下的、量化指标考核的政治激励方式对环境治理产生的具体效果值得质疑。
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3.限制公众参与
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环境威权主义理论批评普通民众对充满专业性知识的环境问题不一定能很好地理解，过多的公众参与可能造成效率低下。因此，提出应该限制环境决策中公众参与的广度和深度，依靠一些“生态精英”(ecoelites)和环境专家来作决定。在中国的地方环境政治中，政策的制定、执行和监督反馈的过程中都没有为公众参与提供有效的制度途径，但这并没有提高环境治理的效率。相反，公众参与的缺失在很大程度上阻碍了环境政策在地方层面的执行。
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环境政策制定中因为缺乏有效的公众参与渠道，导致“公共利益行政化、行政权力部门化、部门利益法制化”的现象。党控制下的有限多元主义模式下，绝大多数具体的政策制定权都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规，公众利益处于“被代表”的状态。这在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征，不利于政策在地方层面的执行。
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对政策执行结果的监督反馈是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项体制内监督与反馈机制中被边缘化。本书的第五章讨论了地方人大、政协监督、党内纪律检查监督、司法监督和群众信访监督都难以为公众参与提高有效的制度渠道。中国环境政治中对于政策执行的监督与反馈面临一个巨大的悖论：既需要公众来监督地方政府的政策执行，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战，因此不得不限制公众参与。
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此外，在一些大型建设工程的环境影响评价阶段，缺乏有质量的公众参与。这虽然在短期内提升了决策效率，但具体执行中的代价难以估计。一些经过各级政府批准的“合法”工程项目，不得不因为当地居民的大规模反对而暂时搁置。以反对“PX”化工厂和垃圾焚烧项目为代表的维权型公民环境抗争的大规模爆发，与政策决策中公民参与渠道的缺失密切相关。地方民众不只是维护自己的环境权、健康权，更通过抗争的方式追求公民的参与权。
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4.限制信息的公开和透明
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环境威权主义的支持者还主张限制公民个人的自由，特别是那些可能对环境产生负面影响的行为。中国环境政治中对公民个人自由的限制突出体现在对信息公开和透明的限制。政府主导下的环境新闻报道的行政色彩浓厚，主要是发挥“舆论导向”作用的正面宣传工具。这可能有利于帮助中央政府树立在环境保护方面的理想形象，维持民众在环境治理问题上对政府的信任程度，但其代价是妨碍了公民个人的信息权。
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新媒体成为公民获取信息的重要平台，有利于信息的公开和透明。但是，严格的网络审查加上官方媒体的“舆论引导”妨碍了新媒体信息传播中的“去伪存真”的过程。从主流媒体发起的“PX科学保卫战”中可以发现，主流媒体试图以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是提供更开放、多元、透明的信息，就科学问题进行平等的对话和讨论。主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程，科学的不确定性和复杂性被故意遮蔽了。在环境教育中，让普通民众明白科学结论的复杂性和不确定性对于民众认识环境问题和政府的环境政策至关重要，因为环境问题决策的困难很多时候是由科学的复杂和不确定性造成的。试图给出唯一科学、正确的答案，不利于民众对于环境政策的认知和理解。信息的公开、透明与自由竞争是认识科学的复杂和不确定性的必备基础。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、中国环境政治的转型
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1.苏东国家的“经验”
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因政治制度而引发的环境治理问题显然也不是“中国特色”。对于关心中国环境政治未来的学者和观察人士来说，苏东国家的经历提供了丰富的比较研究资源。虽然苏东国家间的差异性一直存在，具体国家面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都指出了苏东国家原有的“共产主义”政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性。这主要表现为以下五个方面：
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