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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、中国环境政治的转型
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1.苏东国家的“经验”
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因政治制度而引发的环境治理问题显然也不是“中国特色”。对于关心中国环境政治未来的学者和观察人士来说，苏东国家的经历提供了丰富的比较研究资源。虽然苏东国家间的差异性一直存在，具体国家面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都指出了苏东国家原有的“共产主义”政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性。这主要表现为以下五个方面：
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第一，从意识形态上看，苏东国家的共产党及其领导人没有发展出一套环境友好型的价值观念支撑。苏珊·贝克(Susan Baker)等人指出，东欧共产主义政权的意识形态是不利于环境保护的。在他们的世界观中，自然是被征服的对象，科学技术的发展终将克服自然的限制和障碍；自然资源应该为经济发展技术进步服务。[4]斯大林甚至极端地认为自然环境对社会发展不起重要作用，社会主义国家能够管理自然环境和生物圈，“并最终控制自然的演化进程”[5]。赫鲁晓夫曾经公开讽刺研究生态环境的专家，认为“生态主义者是一些健康的家伙，穿着靴子，背靠在小山丘上，透过望远镜来观察松鼠吃坚果。没有这些流浪汉，我们也可以把国家管理得非常好”[6]。苏联晚期，戈尔巴乔夫的“新思维”认识到环境问题是全人类共同面对的问题，全人类被共同的命运连结在一起，地球资源不是取之不竭的，不能为了单个国家的利益而牺牲人类的文明。[7]这种转变对环境运动的发展来说提供了一定的政治机会结构，但仍然无法为全面应对环境危机提供有效的意识形态支撑。
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第二，从经济发展模式上看，苏东国家曾经普遍实行重工业和国防军事工业优先的经济发展模式，这是建立在大规模的资源、能源消耗和浪费基础之上的。煤炭、钢铁、化工、水泥、机械制造等重工业生产都是资源密集型、能源消耗性的行业，对环境破坏程度之大是前所未有的。这对任何经历过工业化的国家都是必然的结果。但是，在苏东国家尤其严重，因为他们在意识形态上将污染视为资本主义剥削和贪婪的产物，认为社会主义的生产模式不是为了榨取剩余价值，不会产生污染。因此，在大规模重工业发展的早期，要么对企业生产过程中的环境污染视而不见，要么将污染视为临时的现象，通过科技的发展就可以完全消灭。他们并不认为污染是不适当的工业生产方式造成的恶果，相反将其视为人改造自然的成果。这些想法耽误了对环境污染早发现早治理的可能性。
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当欧美主要工业国家在60年代开始全面的产业升级和污染治理的时候，苏联的官方宣传中，仍然将工业化生产中浓烟滚滚的环境污染歌颂为奔向共产主义的繁荣景象。[8]其经济发展模式陷入了为了“生产而生产”，为了增长而增长的恶性循环。对于企业来说，完成和超额完成计划是最高任务，和个人的收入密切挂钩。生产资料公有制激励企业生产者不顾成本收益，未将环境代价计算入成本核算，盲目追求产量，造成资源和能源的浪费。[9]
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第三，从环境管理的制度安排来看，苏东国家原有的中央高度集权的计划经济体制缺乏有效环境治理所需要的灵活性和调试性。1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，苏东国家开始慢慢关注污染问题。1973年，苏联开始建立环境保护行政机关。但是，环保职能被很多不同的部门分割，彼此缺乏合作和共识，直到1988年才形成统一集中的国家自然环境保护委员会。[10]一些部门既是环境行政监管者又是污染者，“运动员”与“裁判员”的身份冲突不断。政府部门对发现和消除污染源头并不感兴趣，而是热衷于对污染工厂进行数量很小的罚款，以作为部门增收的来源。
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中央自上而下的指令性计划经济模式很难像以往给企业下达生产任务的模式那样给企业下达治理污染的任务和指标，因为这些指标在实际操作中难以统计、量化和考核。此外，莫斯科的高度集权严重削弱了地方的自主性，很多“一刀切”的政策无法真正执行下去。工厂的管理者宁愿接受罚款，也不愿意治污，因为违法的风险微乎其微，地方干部和企业管理者都没有动力去治理污染。[11]
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第四，从国家与社会的关系看，苏东国家在转型前普遍压制环境公民社会的成长。在西欧和美国，环境运动被认为是推动环境治理的重要社会力量。但是，苏东国家在1980年代中期之前，国家始终全方位地控制着社会生活的方方面面，没有发展出欧美意义上的大规模环境运动。由于历史、文化宗教等原因，波兰和捷克的公民社会成长相对较快，但直到1980年代国家仍然严格限制信息和人员的自由流动，通过国家宣传机器操纵民意和大众舆论，限制环保组织的发展。虽然民众对日益恶化的环境非常不满，但直到1980年代中期，反对和批评的声音都较为微弱。[12]
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第五，从国际政治的角度看，冷战和美苏军备竞赛加剧了苏东地区的环境破坏。核试验、大规模化学武器实验及其由此带来的铀矿开采、核废料处理等问题为整个地区造成的环境破坏程度是难以估量的，其中危害最大的就是放射性废物污染问题。苏联核武器实验和生产中产生了大量处理不当的放射性废料，随意排放和倾倒到就近的河流、湖泊、海域。在有些地区，由于放射性污染而产生的血液病、癌症等病变至今仍威胁着当地人的生命和生活。[13]
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以上可见，苏东国家的环境问题不是单一经济发展与有限自然资源之间的紧张和矛盾，而是深深植根于国家的宏观政治结构中。其原有“社会主义”制度模式的所谓“优越性”非但没能阻止环境污染，其深度和广度反而远远超过了其竞争和批判的那些实行“资本主义”自由民主制度的国家。正是在这个意义上，主流的欧美环境政治理论家虽然强烈地批判自己所在国家的民主制度造成的环境危机，但却不认为苏联模式可以成为解决方案。[14]相反，在苏东国家民主化过程中，环保主义者和一些民众却认为民主转型将有利于环境治理。呼吁为了改善生态环境，必须进行彻底的政治变革，环境运动成为推动民主转型的重要力量。
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2.从环境威权主义到环境民主
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讨论中国环境政治的未来发展及其转型方向，不能忽视苏东国家的比较经验及中国政府决策者对它们的认知。事实上，中国一直非常重视苏东国家的历史经验，试图避免走上类似的道路。目前来看，“吸取苏东经验教训”的结果可能在中国环境政治中的两个层面有所呈现：第一，在一定范围内降低中央集权程度、政府管制；容许一定程度的公众参与和信息流动。第二，担忧和警惕环境非政府组织和公民环境抗争引发“颜色革命”的可能性。因此，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止它们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。
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表面上看，政策执行偏差是中国地方环境治理的主要障碍。但是，政策执行偏差产生的机理深刻嵌入在威权主义系统的政治逻辑和结构中。改善中国环境治理的水平，纠正地方政策执行偏差，需要中国环境政治的转型。环境威权主义理论对环境民主理论的批评尖锐而深刻，但是在现实中无法证明威权政体的环境治理绩效比民主政体更好。虽然民主制度下出现的环境问题饱受诟病，但是和威权制度相比，其环境治理的绩效仍不失为一个“更不坏”的选择。
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“环境民主”理论所倡导的原则更符合环境问题的特征。生态环境本身是开放的、流动的、没有固定的边界，环境问题也多是跨流域、跨区域、跨国界的。与一般的公共物品不同，“环境”本身是不能说话的，也不能“被代表”，所以对于环境问题的认识和治理具有复杂性、长期性、不确定性和科学技术的有限性。政府距离“环境”太远，其政策和手段的灵活性和有效性从而受到很大的制约。公民个人距离“环境”最近，对环境的了解和需求最为直接和快速，能够对环境的治理提供关键信息和帮助。针对环境问题的这个特点，有效的环境治理过程必须具备几个要素：开放、参与和合作的多元治理模式。[15]与威权体系相比，民主政治体系能为实现上述原则提供制度保障。从这个角度来看，中国环境政治转型的核心任务应该是在确保公民个人享有的环境权利不受侵犯的基础上，建立制度渠道争取公众在环境治理中更大的权力空间，这将有利于缩小环境政策与执行之间的距离。
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[1]《习近平：相信通过努力APEC蓝能保持》，见环球网：http：//world.huanqiu.com/article/2014-11/5197887.html(最后访问日期：2014年11月11日)。
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[2]Walter Rosenbaum，EnvironmentalPolitics and Policy(8thed.)，Washington，D.C.：CQ Press，2010.
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[3]《省长回应下河游泳：环保不是停在统计上》，见人民网：http：//env.people.com.cn/n/2013/0308/c74877-20719952.html(最后访问日期：2013年3月8日)。
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[4]Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition：The Environment，Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.1-26.
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[5]包茂宏：《苏联的环境破坏和环境主义运动》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第4期，第26页。
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[6]Demosthenes James Peterson，Troubled Lands：The Legacy of Soviet Environmental Destruction，Boulder，OC：Westview Press Inc.，1993，p.193.
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[7]余科杰：《绿色政治与苏联解体》，载《当代世界社会主义问题》，2005年第3期。
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[8]Bernd Baumgartl，“Environmental Protest as a Vehicle for Transition：The Case of Ekoglasnost in Bulgaria”，in Anna Van and Pal Tamas(eds.)，Environment and Democratic Transition：Policy and Politics in Central and Eastern Europe，Dordrecht：Kluwer Academic Publishers，1993，pp.157-175.
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[9]康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。
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