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区划法是西方城市规划最常用的法律工具，主要把土地划分为不同地区（zones），并在每地区内制定有关与土地、楼房和建筑物的用途以及楼房、建设物的位置和设计的规则。它是始源于“骚扰法”（nuisance law，属普通法，也就是以先例为依据的法律）、建筑和消防规则（code）、工程和通道最低标准。但区划法的真正法律权力基础是“公安权力”（police power）。
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一般来说，公安权力是政府在一定的条件下合法干预个人自主、隐私、自由和财产的权力。它是政府一个特有的权力，以公共安全、健康、道德和福利的名义去限制私人权利，包括私有产业。20世纪初，在区划法未被宪法（美国）认可之前，国家最高法院已认可公安权力可以被用来管制土地用途。在美国，公安权力是属州的（有别于联邦政府的权力），再由州下放给地方，尤其是通过区划法、建筑条例和环境保护规则。
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公安权力的范围其实很广（包括警察、土地用途、建筑标准、赌博、骚扰、歧视、泊车、专业执照、烟酒、学校、公共卫生等）。只要政府能够证明权力的使用是合理的，也就是用来达成合法的政府目的，而不是随意的、武断的，或全无证据支持的，就可以行使。也正因如此，区划法的法规一定要一视同仁、一定要有理性（reasonable，也就是不随意），和一定要与合法的政府目的有清楚的关联。在公安权力下行使的区划法不是征用土地，因此不用补偿去管制产权。
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美国区划法的演变过程是这样的。1900年已开始有建筑物的体积和密度限制；1906年，洛杉矶订立用途类别区；1916年，纽约设“包罗性的区划法”（comprehensive zoning regulations），是公认的首创。当时表达的理据如下：钢筋建筑技术和经过改良的升降机打破传统建筑的高度限制，曼哈顿天空线改变；高层住宅开始普及，新型零售商业区出现，办公大楼增加；高楼大厦掠夺四周的光线和空气，工厂、货仓入侵高档商业区（如第五大街）；革命性的土地用途管制出台，通过区划法制定高度和间距去约束并分隔与住宅区不相容的用途（incompatible uses，特别是工厂）。到今天，建筑物高度、冲突性用途、光线与空气仍是区划法的基本考虑。
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美国区划法引用的公安权力的范围不断扩大。国家最高法院做出三次标志性的裁决。最早和最触目的是1926年的“欧几里得村案”（Village of Euclid vs．Ambler Realty Co．），从那时开始，区划法也称“欧氏区划法”（Euclidian zoning，欧几里得村与欧氏几何的发明者是同一称呼）。坐落于俄亥俄州克利夫兰市近邻的欧几里得村制定了区划法去制止来自克利夫兰市工业用地往外扩散对该村居住环境的恶性影响，把村内土地划分为几个区，各有其用途类别、建筑高度和宗地面积的管制。原告人是一间地产公司，它想将其土地发展为工业用途，但不为区划法所容。于是，它起诉村政府——工业用地每英亩值10,000美元（临街面每英尺值150美元），而居住用地每英亩只值2,500美元（临街面每英尺值50美元），因此，区划法限制他土地的用途就是损毁他土地的价值，等于把他的土地充公，有违国家宪法，因此他请求最高法院制止村政府实施区划法。最高法院以6
:3票数（9位法官）裁定原告人败诉，并定下以下原则。
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1.在一个改变中的世界（in a changing world），地方政府拥有的公安权力应具备足够的弹性去应付不断改变的需要。
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2.区划法的合法与否取决于它制定时的“程序标准”（standard of review）。公安权力是区划法的基础，但公安权力使用的法定界线很难明确规定，会因环境或条件而异，例如大城市有异于农村。如果区划法把城市划分为不同功能类别区时的论证是可以“据理而辩”的（fairly debatable），那么地方议会的决议必应被采纳。
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3.区划法是以土地功能类别来分区的，就算某些使用者的实际使用并不带有危险或不会跟周围用途产生冲突，但却因功能类别不符而被禁制，被告人（欧几里得村政府）制定的区划法“并未越出常理”（passes the test of reason）。这类情况在很多法律中都会遇到，这里也并不例外。
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4.限制商业用途，甚至限制多层住宅进入平房式的住宅区是合理的。一个社区的健康和安全，尤其是对儿童的成长，特别重要。法庭参考大量研究和文献的结论是功能分区“有利消防设施的效率、增加安全和家居安宁、减少交通意外、降低噪音和其他对神经状态的影响，保障一个教养孩子的好环境”。
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要留意，当年的法院考虑到公安权力的使用（区划法）要适应环境的改变，因而强调弹性。到今天，过了差不多一百年，环境一直在改变，但区划法却在不断地官僚化，并未显露什么弹性，只是干预的领域不断扩大。一个地方议会要花上一半的议事时间去处理区划法引发的纷争是个常见的情况。
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美国最高法院第二个重大判决是1954年的Bermen案，此案不直接关系区划法，而是处理城市绿地。但最高法院的裁定扩大了地方政府通过区划法去改善居住环境的权力，把公共福利（public welfare）广泛地定义为包括精神、物质、美感——一个社区应该是美丽又健康、宽敞又干净、平衡又审慎监管。第三个判决是1974年的Belle Terre案。区划法的公安权力更可用来创造一个生活和工作的理想场地，具备家庭价值（family value）、青年人价值（youth value）、宁静的隔离、清新的空气的避难所（sanctuary）。
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随着公安权力范围的扩大，规划的权力也不断扩大。在私产至上的英语文明（特别是美国），这是个奇异的现象。一方面是保护私有产权的神圣，一方面是扩大公众利益对私有产权的冲击，反映着现代西方文明的个人意识与泛人意识的冲突（参看《西方文明的文化基因》）。这对城市规划有什么意义？
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从一开始，西方的城市规划就是带着“社会主义”的意识（或称“进步意识”，progressivism），这是可以理解的。整个19世纪是工业革命引出的资本主义的成长期，其载体是城市。追求私利的自由是资本城市的氧气；自由追求私利带来的纷争、混乱是资本城市的废气。规划城市是为增加氧气（城市效率），减轻废气（城市公平），用的口号是公众利益。公众利益与个人利益有一定的冲突，为此，以保护和提升公众利益为使命的城市规划被视为对个人自由的约束，有违以个人为中心、自由为原则和私有产权为焦点的主流政治意识。直到今天，美国仍有人视城市规划为“社会主义病毒”的入侵：意识形态上，规划威胁私有产权、侵犯个人自由，是不公平；知识技术上，规划妄图取代市场、扭曲资源分配，是不效率。从这观点去看，20世纪50—60年代的城市更新（urban renewal，大量拆建，破坏原来社区）和公共住房（public housing，集中兴建，制造新贫民窟）是失败的；今天的新城市主义（new urbanism）、精明增长（smart growth）也不会成功。但无论成功或失败，公安权力的后遗症确是使城市规划的政治权力越来越多、越来越大。
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为什么在崇尚个人自由（特别是以私产为中心的自由经济）的西方社会里，约束个人自由的规划权力却好像不断在增加？有三种可能：规划权力实在没有威胁自由经济；规划权力显示资本社会的民主风范；规划权力有助处理自由经济带来的弊病。
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1.从开始，西方的城市规划就没有抗拒过自由经济，未曾特意违反市场的趋势和规律。事实上，美国最早期的规划师是为开发商工作的，把开发商的土地发展作“最高、最佳用途”（highest and best use），而最高、最佳用途是以“顾客满足”来衡量的。这岂不就是自由经济的原则？有人指出，休斯敦是美国唯一没有区划法的大城市（但它也有零碎的土地使用与发展限制），而表面上看，它的土地用途分配和发展模式跟其他城市没有大分别（当然，这并没有衡量表面底下的社会、生态的矛盾与张力）。
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这个例子可解读为，总的来说（有异于个别、具体例子）城市规划对私产的约束其实并未超出市场规律对私产的约束。两者的分别是规划的约束是通过法规和审批，而市场约束是通过供求和竞争。但如果在现实里，规划法规与审批跟市场形势和规律是亦步亦趋的，规划编制出来的城市和市场炮制出来的城市的分别就不可能太大了。一方面，这显示按市场规律的规划实在没有什么实质意义（对私产的约束而言）。但另一方面，规划也不构成对自由经济的严重威胁，甚至可以作为自由社会的民主（公益）粉饰。
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2.虽然自由经济不一定是资本主义[6]，但以个人和自由为号召的资本主义意识形态已深深植根西方，甚至可以说，在日常的词汇里自由经济与资本经济、自由社会与资本社会都差不多同义而用了。资本社会非但无惧社会主义的东西，例如规划，并会加以利用，以展示它的实力雄厚，点缀它的民主风范。记得当年在麻省理工念书时，最受同学们爱戴的是位马克思经济学教授，对资本主义的批判针针见血[7]。同学们毕业后，在政府、学府和企业中做规划、教规划，聚会时也会提起这位教授，也偶用从他学到的社会主义词汇去批判资本社会的不均、不公。宣泄过后，大家仍是高薪厚职。规划的权力再多，各人都不会用来拆自己的台。就是那些为贫、为生态、为环保请命的诸公也会“接受”资本制度，自我地约束（self-censored），不求打倒制度，只望制度给他多点事业空间而已。他们不是怕制度会迫害他们，而是批判之余，真心地相信“这制度不一定是最好，但没有比它更好的”。他们是由衷地感激这个制度让他们活得丰富，还容许他们批评。资本制度可以安枕无忧了。
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3.以上两点只是指出规划权力不会威胁自由和私产，起码不会高于市场的供求规律和竞争原则对自由与私产的约束。但是，为什么仍需要规划，而且还不断增加规划的权力？规划本身有什么价值、什么作用？其实，就算真的没有比个人自由和私有产权更好的制度，这个制度带来的社会矛盾和张力是有目共睹的，而且好像越来越严重，因此不能不处理，而规划是件好工具。在不改变制度的前提之下，规划弥补自由与私产制度的弊端和瑕疵。
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个人自由的典范是“美国梦”。这个“梦”建构于个人自由和私有产权之上：“在这个自由的国度里，只要你有本领和肯努力，你会成功。”[8]这是“强者逐利之梦”。逐利就是竞争，竞争必导致纷争。城市规划的工作就是处理城市土地/空间上的纷争。随着资本主义的深化，城市土地/空间分配和使用的参与者越来越多，纷争的性质越来越复杂。对人性悲观（人天生自私）的英语文明倾向依赖洛克式的“公布的、常规的法律”和“正式授权的裁判官”。但法律好像永远赶不上社会的改变，起码赶不上刁民、讼师们的花样。英谚有云：“一条新法律堵住了一个漏洞，但马上出现两个新漏洞，一个在左面，一个在右面。”规划要管的事情确是越来越多，权力也好像越来越大，这只是反映竞争的激烈而已。
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竞争必有胜败。收拾残局需要照顾各方，这也是规划的工作。在人人逞强的文化里，败者哪会甘心，于是社会充满张力；就算甘心认输，也得谋生计，于是社会充满诉求。此时，会有为民请命的精英挺身而出，“代表”弱者讨回公道、拿些好处。随着资本主义的深化，这些张力和诉求不断增加，规划要照顾的范围也不断增加。这只是反映竞争的无情而已。
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激烈和无情的竞争是资本经济的本质（当然，拥护者如斯密、穆勒等会视之为经济发展所必需的推动力）。西方规划工作的任务是处理这些竞争带来的社会矛盾与张力。但规划的主人就是缔造激烈和无情竞争的资本社会，它永远不会给予规划足够的权力去彻底解决这些问题，因为这会威胁到资本经济的本质。因此，在西方，有社会主义意识的规划就像追逐自己的影子。
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但是，西方规划的“社会主义化”进程也是值得注意的。19世纪末期，现代城市规划的开山人物霍华德在《明日的田园城市》中早就倡议“共有产权”（corporate ownership，现今的规划界绝少提及这个被霍华德认为是“田园城市”的基本元素）。20世纪初，俄国革命成功给予资本主义一个极大的震撼，不是害怕打不过苏联，是害怕西方人有了选择。在20世纪30年代经济大萧条时代，苏联的计划经济突飞猛进，西方很多精英分子心仪社会主义，连罗斯福总统“新政”（New Deal）的智囊团和政策也讲“计划”（planning，与规划同一词）。“二战”结束，社会主义气氛弥漫西方，西方人的反应也开始走向两个极端。英国是个好例子。一方面，反社会主义的丘吉尔在1946年发表他有名的“铁幕”演讲（有趣的是他是在美国演讲）；另一方面，英国工党在1945年大选，以社会改革为政纲，压倒性击败由这位“二战”英雄丘吉尔领导的保守党。工党政府在1947年通过《城乡法案》（Town and Country Planning Act，被称为“现代城市规划法案之母”），决定以三亿英镑，征收全国土地的开发权，也就是等于收归国有（这也是现今西方规划界绝少谈到的）。在美国，直到20世纪80年代，规划界大多具“进步”意识，强调为贫请命、为环保请命、为文化遗产请命等等，都带有约束自由经济的倾向。到里根总统时代，个人自由、资本经济挂帅，规划主流走上与资本同眠之路，美其名曰“公私伙伴”（PPP：Public-Private Partnership）。20世纪90年代，苏联解体，资本主义再没有敌手，有人甚至称之为“历史的终结”。到2008年，资本经济创造的泡沫破裂，但好像“美国梦”仍未醒。现今，大气候是资本世界，规划的身份却越来越暧昧，“为钱服务”与“进步意识”纠缠不清。
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越是崇尚追求个人自由的社会，越多自由与自由之间的竞争，越需要处理竞争带来的纷争。在没有绝对的实质原则[9]去处理纷争的情况下，解决的办法是通过政治博弈，也就是以政治实力区分曲直。胜方的自由得保护或发挥；败方的自由受约束或损毁。从社会整体的角度去看，个人自由的追求越炽，对个人自由的约束也越强。[10]城市规划的职能是设计和运营在土地/空间资源的使用和分配上的政治博弈擂台，目的是在不改变自由经济为原则的情况下处理自由经济的弊端、瑕疵。规划权力的增加只是暴露了“不损别人自由的自由”的悖论而已。
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一般情况，竞争是以政治/经济实力决胜败，弱势阶层永远吃亏。偶有某些弱势分子跟“想有权而未有权”的政治精英联手，利用社会大众对弱者的同情，取得胜利。这些难得的“成绩”，经学府的表扬、传媒的渲染，激励出一批“为民请命派”，与强势阶层对抗。这就是自由社会中的规划游戏。毫不意外，在美国，对规划有真正影响力的不是对土地/空间利用有研究的规划师，而是处理纷争和诉讼的律师。名律师Richard Babcock的《区划法游戏》（The Zoning Game，1964）和《再谈区划法游戏》（The Zoning Game Revisited，1990）是规划专业的必读书。
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现可看看西方的历程对我们的启发。我在《再谈城市人》一文中引用阿奎那从演绎和补充亚里士多德而得出的“古典”自然之法：自我保存和与人共存是第一原则[11]。
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