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兼本丁租庸犹输四五十贯，以此人焉得不日困，事焉得不日蹙，其中尤不胜其任者，焉得不襁负而逃。若以已困之人，已竭之力，抒轴不已，恐州将不存，苟以是为念，安敢不夙兴夜惕，思有以拯之，方今为口赋，诚非彝典。意欲以五万一千人之力，分三千五百家之税。愚谓之可复，使多者用此以为裒，少者用此以为益，损有余补不足之道，实存乎其中，富人贫人，悉令均减。今己择吏分官，以辨其差等，量分入赋，其数悬榜，以示之信。
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天下无不食王土之臣，宁有不输王赋之民？(50)
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可知其所创“口赋法”并非历史上的人口税。而且点明改革的原因是官僚、豪强以及众多浮寄户等，以各种名目逃脱租税。只剩约10％的税户，来承担繁重的赋税，实在不堪重负。改行“口赋法”，旨在“损有余补不足”。“口赋法”将上级分配给舒州的税额按人口数量、财产多少分等摊派交纳，还定时悬榜公布，以示之信。这种做法明显不同于租庸调的计丁征课，也和分等征收户税的方案不同。因此，这是一种革新的税法。
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关中京畿地区亦相继进行税制改革。京兆府曾以“量沃瘠之差，定赋敛之重”。开始按土地肥沃程度定出等差征收田亩税；并以夏麦与秋田对举，每年分夏秋两季交纳。《新唐书·食货志》记载：“自代宗时，始以亩定税而敛以夏秋。”(51)田亩税区分夏税与秋税，这是以往历史上所没有的，说明斯时实践中已经开始征集“两税”。
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值得注意的是，大历四年（公元769年）三月的一篇敕文《免京兆府税钱制》中，第一次出现“两税法”字样。文曰：
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敕：守位聚人，有赋有税，所以奉宗庙之祀，备水旱之灾，事之大经，古今不易。国家计其户籍，俾出泉货，著在令典，谓之两税，天下通制，行之久矣。自师旅荐兴，征调烦数，法度多峻，遂废其名。近举旧章，用导薄赋，施於中外，其法一也。(52)
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可见“两税”之说早在大历四年即已提出，且已立法推行，只不过一度废止罢了。
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如此，则“两税”法究竟由谁最先提出？则成为问题。张鸿生经考证著文说：可以断定：绝非杨炎，而是在刘晏、第五琦二人之间，而刘晏最为可能。(53)
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大历四年（公元769年），刘晏早已恢复漕运，改革盐法，解决了濒临崩溃的国家财政。作为分掌财政的宰相，参预了这一时期朝廷包括税制在内的所有经济政策的制定。
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刘晏理财的指导思想是“以养民为先”，原则是“富其国而不劳于民”，措施是在旧秩序中进行整顿，而不主张直接加赋或苛税于民。唐王朝在大历四年确立的夏秋田亩两税制，与其一贯的主张与作法吻合。在刘晏执掌财政期间，朝廷颁发一系列减免税赋的新税则。大历四年，前后五个月，连发三道敕文，夏秋两税一减再减，总量几乎过半，可见用心之慎重和细密。通观这三篇敕文，有几点值得注意。第一，敕称“令在必行，用明大信”(54)，说明朝廷具有改革税制的决心；第二，重新规定每亩税额，比以往有所减轻，成为两税法中亩税的蓝本；第三，按土地质量和产量分等收税，使负担更为合理；第四，亩税分为夏秋两季征收，实已奠定两税法的基础。
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是年，永平军节度使、滑州刺史令狐彰临终手疏辞表，举能自代。他认为刘晏“知识忠贞，堪委大事”(55)，奏请代宗让吏部尚书刘晏代替自己充任永平军节度使。
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可见刘晏在朝中威信之高。大历十一年（公元776年），藩镇反叛，“河南节帅所据，多不奉法令，征赋也随之。州县虽益减，晏以羡余相补，人不加赋，所入仍旧，议者称其能”(56)。而杨炎在两税法奏疏文中，说“军国之用仰给于度支、转运二使，四方大镇，又自给于节度、团练使，赋敛之司增数而莫相统摄。于是朝纲大坏”(57)，则显然不符合事实，对于刘晏来说，则无异污蔑。杨炎对于刘晏掌管的度支、转运二使的全盘否定，明显带有挟私报复的强烈偏见。尽管如此，仍须承认杨炎的“两税法”是唐王朝财政史上最为重要的经济改革。但刘晏在大历年间所进行的财税整顿，“两税法”已经呼之欲出，也是不争的事实。杨炎初上两税法，朝端“属望贤相”，但其后的作为无不令人失望，以致被卢杞构陷致死。卢杞固然是大奸慝，但其与卢杞的矛盾，没有一件关乎军国大计，全是小人意气之争。所以《新唐书传论》说其咎由自取，不是没有道理的。
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王夫之在《读通鉴论》中评价刘晏曰：
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晏之理财于兵兴之日，非宇文融、王鉷、元载之额外苛求以困农也，察诸道之丰凶，丰则贵，凶则贱粜，使自有余息以供国，而又以蠲免救助济民之馁瘠，其所取盈者，奸商豪民之居赢，与墨吏之妄滥而已。仁民也，非以殃民也。榷盐之利，得之奸商，非得之食盐之民也；漕运之羡，得之徒劳之费，非得之输輓之民也。上不在官，下不在民，晏乃居中而使租、庸不加，军食以足。晏死两年，而括富商、增税钱、减陌钱、税间架，重剥余民之政兴。(58)
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刘晏掌管财政以来，力挽狂澜，恢复漕运，改革盐法，稳定币值，惠及工商，首要任务是解决濒临崩溃的国家财政。但刘晏理政，富国裕民，素以谋及长远著称，立事则从根本上着手，“富其国而不劳于民”(59)，“敛不及民而用度足”(60)，故其法足可行于世而垂于后。
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