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发达国家正面临着一种近代经济史上从未有过的情况。一方面，我们的劳动力日益匮乏，另一方面，失业率又在不断增长。新加入劳动力大军的就业人口中，有很大一部分受过太多教育，不愿意从事传统的蓝领体力劳动。这部分人的比例还在扩大。1982年，美国进入民用经济领域的劳动力人口中，只受过初等程序教育的人下降到了3%，只受过高中程度教育的人也下降到50%左右。而且这种发展趋势看来是无法逆转的。
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这意味着美国和其他所有发达国家的基本就业问题，是为那些受过良好教育、有能力将知识运用到工作中的人，创造富有挑战性的、令人满意且报酬优厚的岗位。这也意味着，在发达国家中，对资本形成的需求正快速增长，特别是那些传统上要求资本最低的岗位，如办公室和服务领域的工作，都将发生转变。不管未来的办公室变成什么样子，都会变成资本密集型场所。在10年之内，花在每个工人身上的资本投资，将从目前的3000美元以下，增长至20000～30000美元。知识性工作的平均资本投资，比体力性工作要高几倍。知识性工作要求，在个人能够做出贡献之前，为其提供日益增长的大量教育投资，并为继续教育或更新知识进行不断的投资。换句话说，它们要求在人力资源上的投资至少能和物质投资相当。
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与此同时，传统的蓝领就业岗位会出现大量冗员。在发达国家中，使用传统的蓝领体力劳动在经济上是非常不划算的。部分原因是因为基于信息的工作（不管是称之为自动化还是数据处理）每单位劳动的附加价值要大得多。凡是能够自动化（也就是能转到以信息为基础）的流程都必须自动化。否则，发达国家的经济就无法和其他国家竞争，尤其是跟那些有着丰富廉价劳动力资源的第三世界国家竞争。几乎可以肯定，到2010年，也就是未来25年之内，发达国家在制造业从事传统蓝领工作的劳动力比例，将变得和现代农业所占劳动力比例相当。而现代农业是目前科学化程度最高、资本最密集的行业。目前，在所有的发达国家中，制造业蓝领工人差不多占总劳动力人数的1/5。但现代农业所使用的劳动力比例大概只有1/20，甚至更低。
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在未来25年的过渡时期中，将出现一大批引人注目且高度集中的冗余劳动力，他们大多是传统的蓝领工人，除了技能（往往还是半熟练技能）之外别无所长。由于新加入劳动力大军中的很多人受过太多教育，对蓝领工作不感兴趣，某些蓝领行业中也会出现劳动力不足的情况，但这对上述冗余劳动力来说并无太大帮助。因为他们不会刚好处在这些人员短缺的部门，而且通常也不具备那些工作所要求的技能。
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制造业从需要体力和技能的工作转为知识密集型工作而造成蓝领工人冗余的情况，一般出现在大规模生产行业的高薪岗位上。过去50年里，这些人属于工业社会中受益最多的那批人，他们的经济和社会地位提高得最快，但实际工作能力却并没有什么增长。他们一般都是年纪较大的人；年纪较轻的人早在该行业开始衰退前就离开了。他们高度集中在少数几个大都市地区，因此极为引人注目，还有着强大的政治势力。例如，80万汽车工人绝大多数集中在美国中西部从密尔沃基到代顿和克利夫兰的20个县里，仅仅涉及4个州。他们大多加入了工会，会联合起来采取集体行动，而不是一个人单干。
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矛盾的是，劳动力短缺和过剩将同时出现。怎么做才能让两者互相弥补呢？是对劳动力进行培训吗？是对劳动力给予组织化的安排吗？是把需要传统劳动力的行业迁到劳动力过剩的地区吗？但最重要的是，我们需要对劳动力过剩做出预测，并把每个工人有组织、有系统地安排到新岗位上。
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制造业劳动力短缺和过剩之间的缺口，也可能同时出现在一个地区之内，但最尖锐的矛盾存在于同一国家的不同地区、不同行业和不同工资水平上。如果我们无法成功地解决这一矛盾，我们将陷入十分危险的境地，我们的经济政策焦点，就不能放在大力发展符合年轻人要求和条件的、以信息为基础的新兴行业并促进其就业上，而要放在维持过去的就业上。换句话说，我们将会极力仿效英国人的做法，把明天的前途奉献到昨天的祭坛上——当然，这么做只会徒劳无功。
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政府无法处理这个问题，更不要说解决它了。这个问题，属于那些把劳动力过剩视为一种机遇的企业家。政府可以提供资金；最好的例子大概要算联邦德国的再培训补助金制度，这种补助金已占联邦德国国民生产总值的2%。根据某些联邦德国人（比如联邦德国劳动部）的估计，它节约了4倍以上的失业救济金和福利费用。但为了使实际的培训发挥效果，必须使培训工作针对某一具体的工作岗位，这样一来，接受培训的人一旦达到了所需的技能水平，就可立刻获得该工作。这种培训应当是有针对性的，而不是一般性的，并且应当和工作安排结合起来。而政府这两点都做不到。英国从第一次世界大战后的第一任内阁——劳合·乔治（Lloyd George）内阁时代起，就一直致力于解决“萧条行业”和“萧条地区”问题。但从这60多年的工作看来，我们知道它无能为力。从本质上来看，政府必然关注大规模的集团，而不是这个人或那个人的专业技能、背景和需求。
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新的工作机会很可能出现在地方性小企业里，而不是全国性的大企业里。从1960年开始，美国的劳动力和就业出现了前所未有的增长，绝大多数新工作（在2/3到3/4之间）是20人左右的私营小公司创造的，而不是大型甚至巨型企业。在这一时期，财富500强企业提供的工作岗位实际上下降了5%。而且，1970年以来，在所有发达国家里，从前一直快速增长的联邦、州和地方政府就业岗位，增长幅度也平稳了下来。
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找出即将过剩的工人，确定他们的长处，为他们安排新工作，按照需要加以再培训（所需的技能一般是社会性而非技术性的），这都是地方性的任务，因而是企业的机会。但如果企业，特别是拥有知识和资本、能够采取行动的现存企业，不能有系统地把劳动力过剩看做一个机遇，这个问题就将日益恶化，给所有发达国家未来的经济造成威胁，特别是美国的经济前途。
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还有若干能为企业提供机遇的社会问题领域，有着特殊的重要意义。在每一个发达国家中，特别是在美国，都存在前工业社会人口问题，就美国来讲，主要是指一些少数民族，尤其是黑人。在当今的美国经济体系中，仅仅依靠体力不足以维持发达社会的生活标准，而只有极少数黑人不具备成为生产性劳动者的能力。但是，虽然人们多次试图对这些群体进行教育，却极少达到过预期目的。失败的部分原因在于，只有当接受教育者心中怀着对未来的憧憬时，培训和教育才能成功。然而，由于几十年甚至几个世纪以来连续不断地遭受挫折、失败和歧视，黑人心中缺乏对未来的憧憬，使得教育和培训无法转换成自信和动力。
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但我们也知道，如果给这些人提供机会，他们会干得很好。然而，如果不为这些人提供工作，他们就不会产生接受培训的动力，不相信这会带来彻底的改变，并认为这种努力注定失败。因此，让人的资源发挥作用并提高其能力，是一项主要的任务。各种服务行业中都存在着机遇，因为愿意并有能力从事服务工作的人一直供不应求，在医院、维护、修理和其他所有服务行业中都是这样。
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一家总部设在丹麦的公司，曾把这种社会问题变成了机遇。该公司在世界50多个国家（其中大多数是发达国家）开展业务。它系统化地寻找、培训和雇佣前工业社会人口，从事办公大楼和工厂的维修工作，报酬优厚，员工流失率极低。它只碰到一个问题：找不到足够的人手来满足需求。该公司并不是“培训”员工，它雇佣他们，向他们提出很高的绩效要求，从而在这些人身上培养起自尊和劳动技能，它根据个人能力提供工作发展机会。20年前这家公司创办时只有几个人，但现在的销售额已超过5亿美元。机遇是有的——但你拥有把握机遇的远见吗？
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此外在发达国家和第三世界国家之间还存在一个规模空前的“断层”。一方面，发达国家拥有大量受过高等教育的人，缺少合格且愿意从事传统体力工作的人；另一方面，在未来15年里，第三世界国家将会出现大量已经成年的青壮年劳动力，并且只能胜任传统的蓝领体力劳动。唯有劳动密集型产业都转移到有充足劳动力的发展中国家，这些年轻的蓝领工人才能找到就业机会。合作生产是摆在我们面前的经济一体化形式。如果我们不能把它发展成一种成功的企业机遇，那么在发达国家中，由于劳动力的绝对短缺和体力劳动者的工资缺乏竞争力，传统的制造业将无法进行生产，人民的生活水平将迅速下降；而第三世界国家则可能会发生严重的社会动荡。不管是什么样的社会，不管它的政治或社会制度是什么，只要有40%～50%的年轻人找不到工作，都不可能维持下去。这些年轻人肢体健全，适于工作，愿意工作，并且通过电视和电台等媒体熟悉富裕国家人民的生活方式。
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为什么不应该由政府来完成这些任务，解决这些问题呢？自古以来，政府就必须关注社会问题。早在公元前2世纪，罗马共和国就出现了格拉古兄弟的改革[2]。在伊丽莎白时代的英国，也有过济贫法。但认为解决社会问题永远是属于政府的任务，其他社会机构都不适合的思想，作为一种系统性政治理论的一部分，仅仅出现了不到200年。它是18世纪启蒙运动的产物，并以现代文官制度和现代财政体制作为先决条件。首先提出并实践它的，是开明专制中最开明的君主国，比如佛罗伦萨的哈布斯堡大公国（该国可以看做是开明专制的发展实验室）。1760～1790年间，该国建立了第一个全国性医疗体系，制定了第一套公共卫生计划，并创立了第一个——也是全欧洲第一个全国性免费义务教育系统。
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19世纪，这种新思想开花结果。从1844年英国的工厂法，到19世纪80年代俾斯麦的社会保险立法，政府成功地解决了一个又一个的社会问题。
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进入20世纪，特别是最近50年以来，人们把这种思想提高到了一个信仰的高度。大多数人认为，如果不采用政府方案而使用其他方式解决社会需求，那就是不道德的，而且肯定徒劳无功。就在十多年前，轻率的肯尼迪和约翰逊当政期间，大多数人还坚信，任何社会问题，只要政府提出了解决方案，就能迎刃而解。但从那以后，越来越多的人从这种幻想中觉醒过来。现在，在所有的发达国家中，人民都不再指望政府的方案会成功。
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原因之一显然是因为政府要做的事太多。就其本身来说，社会方案除了花钱是一事无成的。为了产生影响，社会方案首先需要少数第一流的人才进行艰辛的工作，给予无私的奉献。而第一流的人才总是稀缺的。在一个时期内，完成很少的社会项目，或许是够用了——尽管有两位从事社会项目最成功的企业家曾和我讨论过这一问题，一位是美国社会保险方案之父，已故的阿瑟·奥特迈耶（Arthur Altmeyer），还有一位是田纳西流域管理委员会的创始人，已故的戴维·利连索尔（David Lilienthal）。他们都说（而且是分别说的），根据他们的经验，在任何国家里的任何一个时期，第一流的人才最多只够用于从事一项重要的社会方案。但在约翰逊总统执政时期，美国在短短4年里就试图实行五六项重大的社会方案——此外还得在海外打一场大仗（指越南战争）！
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有人或许还会指出，政府天生就不适应社会方案的时间性。政府需要立刻出成果，特别是每隔一年就要举行选举的民主政府。而社会方案的增长曲线是双曲线型的：在开头一段漫长的艰苦岁月里，只有难于察觉的微小成效；紧接着，如果项目成功的话，其成果就会得到成倍的发展。美国有关农业教育和研究的项目，花了80年才使农业耕作和农业生产率发生革命性的变化。社会保险方案落实到每个美国人身上，则用了整整20年时间。在看到约翰逊总统“消灭贫困方案”取得重大成效之前，美国的选民们愿意等上20年吗？更不要说等80年了。然而我们知道，在学习取得重大成果之前，会经过一段漫长的时间。进行学习的是一个一个的人，而不是整个阶级。必须慢慢积累大量经过学习的人，以他们作为榜样和领导者，给人们以鼓舞。
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自相矛盾的是，政府会发现，从小方案着手并耐心等待结果很难，但要放弃一个已经开始的方案更难。每一个方案都会立刻创造出一批利益相关集团，至少它雇佣的那批人肯定属于此列。对于现代政府来说，给予出去相当容易，但要拿回来则近乎不可能。因此，政府处理失败项目的办法，不是把它埋葬掉，而是把预算加倍，把在其他方面可能更有机会的能干人才转到这个项目上来，以期获得成功。
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此外，政府完全不可能进行试验。它所做的每一件事，从一开始就必须是全国性的，有限度的。而这对于新事物来说，是注定要失败的。实际上，新政中所有成功的改革项目，都曾在20多年前就由个别州和个别城市——如威斯康星州、纽约州、纽约市或芝加哥——的改革机构进行过小规模试验。而新政中两个完全失败的项目，国家复兴署和工程进度管理署，则是仅有的两项没有预先在州或地方进行过试验就直接推广实行的发明。[3]
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威廉·诺里斯把自己公司的社会性工商事业说成是研究与发展工作，这一点无疑是正确的。在获得成果之前要花很长的时间，愿意进行实验，如果没有效果就得放弃，这些都是研究与发展工作的特点。但我们现在知道，政府搞不好研究与发展工作，原因很多，对此，已经有人做过仔细的研究。尽管政府可以提供研究和开发的资金，但能把这种工作搞好的还是自治性机构，如大学实验室、私人医院或企业实验室等。
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政府无法成功解决我们所面临的这类社会问题，还有一个同样重要的原因在于，这些问题非常棘手。所谓棘手的问题，指的是它涉及许多利益相关人等，因为很难，甚至不可能确立精确的目的和目标。这可能是20世纪中叶的社会问题，与18和19世纪的社会问题最根本的区别。而比起现在这些处理得糟糕透顶的问题，今后几十年我们所面临的问题还会更棘手。每一个问题背后都存在各种强有力的利益集团，它们的目标和价值观极不相同，甚至彼此排斥，这就必然导致政府无法成功地解决这些问题。
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举例来说，“美国的重新工业化”，对工会而言意味着保留中心城市传统工业的传统蓝领工作岗位，或者至少是延缓传统工作职位的萎缩趋势。然而，如果“美国的重新工业化”意味着恢复美国制成品出口和参与国际竞争的能力，那就明确地要求尽快将传统生产流程自动化，并尽一切可能将原先集中的工业转到更为分散化的新地点；也意味着关掉匹兹堡和芝加哥的大型钢铁厂，将它们变成靠近顾客的小厂。按照第一种理解，短期内从政治上是可以接受的。但它必然会导致失败，英国和波兰的例子就是证明。但有哪个政府方案能按照第二种理解来办呢？即便是传说中专为胜利者锦上添花，给失败者釜底抽薪的日本人（至少在最近美国流传的神话里是这么说的），也发现这么做在政治上是行不通的。实际上，全日本的人都知道零售分配体制早就过时了，而且耗资巨大，唯一的作用在于能为数量很少的一批老人提供社会保障。但日本人却无法放弃对这一制度的支持。
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然而，非政府机构，不管是企业还是迅速发展的非营利性第三部门机构，却能够指向单一的目标。它们能将棘手的问题分解为若干简单的问题，从而逐一解决，至少是缓解每一个问题。又因为各个非政府机构能够并且确实会互相竞争，所以它们可以找出各种不同的解决途径，并且进行实验。
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