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一、根于人才经济之交资也。查负郭各乡因近城而转无繁盛之市镇，只有首领各图较为热闹，乡人之贸易交涉以及善举协济等事，均仰给于此。而通晓世故明白事理者，又以各街市人民为多，各乡之居间排解为人所信任者，多取材于此。今使遵批划入城区，所余数十百村落，无论地瘠民贫，无从办事，即所有乡民，均系不识文义、鲜通事务者，何能举办自治？且孝仁一乡共有六图，今将划去三图，将何以为乡？照章合并，究竟何乡可以附属？且己已不能保全区域又令强属于人如何而可？
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指出将含有城厢的图编入城区，会导致不能确保选拔出胜任自治职位的人才，可以想见是与前述镇董的存在有关。镇董阶层与科举文化培养出的具有基本教养的生员、监生大致相同，都是住民发生纠纷时能够居中调停、使双方信服的知名人物。四乡在县城外的城厢具有市镇机能，且是镇董阶层所居住之处。另外，从市镇机能这一点来看，处理日常纠纷的茶馆应该是集中在含有城厢的地区。[42]
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其次，从“就以实际言之，如绅等四乡除负郭数图稍为富庶外，其余均系乡村小镇。或并小镇而无之，割膏腴而凿硗瘠，将来于筹办自治经济亦必定受困难”一段话可以看出，自治经费问题也与人才问题的情形相同。[43]自治经费大致分为：①与正税同时征收的附加税；②在市镇征收的捐；③地方上独有的几种公产与公款。无论哪一项含有城外厢自治经费的基础，这一点并无任何改变。[44]“固有之境界”不但具有扩展空间的重要性，还包括了确保人才与经费的目的。
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以确保人才和自治经费为目标，通读《武阳城乡区域始末记》收录的公文后可以发现，四乡士绅对设立城自治区的纠纷中，官方支持城绅的立场，不免有些焦虑感。自治筹办处的判断，是以“惟附郭之厢本宜联属于城”为标准，就如同“总之，四乡保守固有之区域，城绅以为妄争，城绅出城而争区域，乡民肯谓之理得乎？似此节节专制，府县仰承筹办处之法令，筹办处曲徇城绅之要求，不必谓之地方自治，直谓之地方官治、地方绅治可耳”那样，常州府知府与武进、阳湖两县知县也认同自治筹办处的判断。[45]自治筹办处与常州知府做出了采纳城绅主张的指示，关于其中政治的背景，有如下记载：[46]
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仅以区域标准为通行之口实，不知《公报》第四册《自治章程》第三条第二节《释义》著明：“城有城郭无境界之疑，不得与他项团体合并”，并注本项系专指镇乡言之，是筹办处因徇城绅之请，不惜矛盾报载，何其重视城绅之运动而轻视切己之声名也？
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所谓“城绅之运动”一语，明确表示县城地位对地方政治的影响。换言之，表明住在县城的实力派，通过与地方官的公私关系，在地方政治上居于优势地位。[47]的确，武进、阳湖两县城同时也是府城，这点与一般县城的状况不同，因此更加容易向知府或透过知府向高层官员进行“城绅之运动”。这可以从地域对立的当事人，即四乡士绅与城绅的具体履历之中得悉。首先，前者代表人物之一是监生身份的吴康。由吴的个案可以推测到其他士绅，大概也同样属于生员或监生阶层，亦即所谓的镇董阶层。后者代表是反对四乡士绅与城绅之间的协议、阻碍了城公所决议的钱琳叔（钱以振，1878-1943）。钱氏在宣统元年（1909）被选为江苏谘议局议员，1912年担任武进商会会长。除了钱琳叔外，于定一也曾历任江苏谘议局议员与武进商会会长；[48]这两人对县级以上官员要具有较大影响。当中，于定一还担任过自治筹办处委员，也使得自治筹办处对设立武阳城区的问题，有着一定程度的影响。
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顺带一提，钱琳叔是1912年5月主持成立共和党武进分部的中心人物，曾在第一次众议院和省议会选举时，与朱稚竹（1874-1959）领导的国民党分部争夺主导权。[49]新编的《武进县志》总结当时情况：“国民党和共和党在大选中形成积怨，武进地方势力遂分为城、乡两派……时相攻讦，矛盾迭起。”[50]尽管有关城乡对立的看法与笔者相同，但需要强调是：城乡对立肇始于设立自治区问题所产生的矛盾，随后才波及民初政党政治，从而更加明显地呈现出来。[51]
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总结以上讨论，地方自治团体中，城镇乡自治区之间本来没有从属关系，地位应当是同等的。如果站在城区一方来看对县政的影响力，事实上城区被认为是县政的中心。相应地，四乡对此深表不满，“殊不思筹办处通行各属简章载明，城镇乡同为下级团体，不相统属，仅可独立办理等语，今乃以不相统属者强令统属，显系违背章程，其尚能适合人情乎？”乡区一方请求以平等自治区的地位，给予相同对待。[52]《武阳城乡区域始末记》所见的城乡对立，可说是城绅在政治体系中，一面利用县城具有的优势，一面根据需要解释自治章程里“固有之境界”，与四乡士绅对自治章程的理解有别，代表了各自的地方利益。从对立中也可以看出，发祥于海外的新制度应用于中国地方社会之际，要注意到内在因素的影响，以及制度“扭曲”的面向。
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三、各式各样的城区设立问题：锡金、常昭和嘉定
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（一）锡金（无锡、金匮）的自治区设立问题
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无锡、金匮在城区设立时，曾发生城区与乡区士绅的对立，有助于理解城区士绅如何看待城区设立的问题。
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宣统元年（1909）8月到9月的《申报》，连续四期刊载了《锡金城区议》一文。[53]作者裘廷梁（1857-1943）是清末举人，后来以变法派的身份展开活动，并于光绪二十四年（1898）以发行《无锡白话报》而知名。在地方自治期间，裘氏历任锡金城厢自治公所总董与无锡市自治公所总董。[54]从这些经历可以看出，《锡金城区议》归纳了城区士绅的主张与利益。相较于锡金四乡董事公所主任蒋士松（1862-1942）主张将城区范围限定于城郭内部，《锡金城区议》则是强调城郭外的厢应当属于城区。[55]其后，对蒋士松提出反驳的还有《锡金城区议下》一文，裘廷梁主张：城自治区要是不包括城郭外的厢，恐怕“不独近年血汗经营之新政，胥付东流，即国初以来乡先辈一切缔造之规模，均扫地以尽矣”。《锡金城区议》讨论内容大部分都是考证史实，从历史角度，来论证厢与城区为表里一体的关系。该文从《说文解字》的字义开始，逐一引用《唐书》《宋史》《续资治通鉴》《咸淳临安志》进行论证后，裘氏认为其考证与《则例》《皇朝通典》以及地方自治章程的相关部分吻合。
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主张城厢表里一体，应将城郭外的厢包含到城自治区内，背后还存在着具体的利益之争。裘廷梁陈述了以下内容：[56]
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（锡金是）航路交通之地，商业率在城外。果如蒋君之说，割而去之，不独将来无事可办，即旧自治已成之局，亦且凌夷澌灭，不复有一二之留遗。蒋君仅欲割吾邑之城而小之，而不知天下均受其削城之祸。幸其言非章程本意，否则天下危矣。然则城区固有之境界安在乎？曰公共团体所办之事，有一焉与章程自治事宜相合者，即当据之为城区固有之境界。
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商业区所存在的“城外”，可说是指城郭外的厢。裘氏本意是将其划入城自治区内，确保城区自治事业的财源。此外，“固有之境界”还可举出平粜区域的例子：“上合街坊隶厢之制度，下从社会习惯之情形。本区之人才足供旧自治之需要者，亦必能供新自治之需要，无疑也”，从主张城厢一体这点上，也透露出相同的想法。[57]
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在自治区问题发生之前，《锡金城区议》作者裘廷梁在《申报》上发表了《锡金等教育费私议》，主张将教育经费重点分配于城区。[58]因为中学堂与两等小学堂都集中在城区，在教育上具有优势，同时暗示可以因此将师生送往更高的学堂，以获取社会地位，并扩大他们对县政的影响。如此背景下的城区中心主义，即由城区担任“旧自治”的基础，与《锡金城区议》中所见的自负意识性质相同。在教育经费问题上，也同样存在着城乡对立关系。
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（二）常昭（常熟、昭文）的自治区设立问题
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共同拥有一个县城的常熟县与昭文县，也在城自治区设立之际出现了跟武阳同样的问题。[59]当初设立的常昭城自治区，除了县城以外，远远超出邻接城郭的地方，拥有“厢境大逾城内四五倍”的广大区域。[60]关于将梅里、庙前、王市、罟里村、汤家桥等共96处地方设立为城自治区的理由，城区一方的陈述是因为“自治区域现昭境之庙前及八图常境划入四图皆归城区平粜。民情习惯已久，划乡反形不便”。[61]这让我们想起武阳城自治公所。该公所在城自治区设立时，也以救荒期间购买粮食的范围为根据。然而，武阳县城与城外厢相连接，相对于昭文县，主张将25里内的地方也划入城区：“城区以城厢为标准。厢之界划未连者，以街市毗连为断，不拘区图。但中间相隔半里以上者，不得以毗连论。”常昭县自治筹备公所将此问题向上呈报，认为昭文县不符设立自治筹办处的“区域标准办法”。[62]
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在武阳自治区的设立问题上，自治筹办处支持城绅主张，但对于常熟、昭文的城区范围，城绅一方不同意，而提出了如下主张：[63]
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前次所送城厢区域图所划区域，占有九十八图之多，城外界线较城区广阔四五倍，绝非固有之厢界。经本处批饬：该县等切实更正，将实在之固有厢界另绘详图，报处核夺。
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针对以市镇为中心展开的地域空间，吴滔认为昭城自治区问题“在传统区划理念下以城镇为中心的‘区域传统’完全没有形成，时人于是可以采取各式各样的‘标准’，临时抱佛脚地重塑所谓“固有之境界”。[64]如吴滔所言，地方意识伴随自治制度的实施而产生，笔者对此非常赞成。但有必要指出，主张“固有之境界”存在的背景是县城拥有优势，从而促使城区中心主义的出现。而且如庙前士绅提到“擅将庙前一隅划入城区”那样，周边地区也希望自己能编入城区势力中。[65]这是考虑了自治区相互关系与全所拥有巨大影响力的结果，可视为他们选择的战略。
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对于上述以城区为中心的动向，常昭县自治筹备公所向自治筹办处呈报“城自治职员以为一概改划则牵动全局，议会多更选之烦。而镇乡士绅以为不划归则忽视宪章，乡民受强权之压”，表达对此的忧虑。也流露出想要抑制城区“蒙混包举”，企图争取镇乡区利益的意向。[66]
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（三）嘉定的自治区设定问题
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嘉定县自治区的设立，与前述的事例呈现出不同的对立情况，以下详述嘉定县的自治区设立问题及其背后的地域对立。
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清末地方自治制度的实施原则是“筹备自治皆先从城厢入手”，之后按镇区与乡区的顺序进展。但是，嘉定县城外的西门厂成为西门乡，却先于城区自治。[67]主导西门乡自治是黄守恒（1874-1921）、黄守孚（1878-1931）兄弟，以及黄世祚（1871-1942）等西门乡具有实力的黄氏家族开明士绅。如黄守孚与黄世祚便参加《嘉定县续志》的编纂工作，直到20世纪20年代仍握有实权，对嘉定县政有相当的影响力。[68]关于西门乡地方自治的相关文献，担任过各种自治职务、有一线工作经验的黄守恒，曾搜罗当时公文编成《谋邑编》，从中可得悉自治制度实施的真实情况。[69]西门乡原是清末地方自治实施以前，以掌管救荒所设的粥厂的董事所管辖范围为基础而设立。[70]《谋邑编》收录的《西门乡筹备自治进行记》之中，记载自治区设立之际产生对立的情况：
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