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无锡、金匮在城区设立时，曾发生城区与乡区士绅的对立，有助于理解城区士绅如何看待城区设立的问题。
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宣统元年（1909）8月到9月的《申报》，连续四期刊载了《锡金城区议》一文。[53]作者裘廷梁（1857-1943）是清末举人，后来以变法派的身份展开活动，并于光绪二十四年（1898）以发行《无锡白话报》而知名。在地方自治期间，裘氏历任锡金城厢自治公所总董与无锡市自治公所总董。[54]从这些经历可以看出，《锡金城区议》归纳了城区士绅的主张与利益。相较于锡金四乡董事公所主任蒋士松（1862-1942）主张将城区范围限定于城郭内部，《锡金城区议》则是强调城郭外的厢应当属于城区。[55]其后，对蒋士松提出反驳的还有《锡金城区议下》一文，裘廷梁主张：城自治区要是不包括城郭外的厢，恐怕“不独近年血汗经营之新政，胥付东流，即国初以来乡先辈一切缔造之规模，均扫地以尽矣”。《锡金城区议》讨论内容大部分都是考证史实，从历史角度，来论证厢与城区为表里一体的关系。该文从《说文解字》的字义开始，逐一引用《唐书》《宋史》《续资治通鉴》《咸淳临安志》进行论证后，裘氏认为其考证与《则例》《皇朝通典》以及地方自治章程的相关部分吻合。
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主张城厢表里一体，应将城郭外的厢包含到城自治区内，背后还存在着具体的利益之争。裘廷梁陈述了以下内容：[56]
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（锡金是）航路交通之地，商业率在城外。果如蒋君之说，割而去之，不独将来无事可办，即旧自治已成之局，亦且凌夷澌灭，不复有一二之留遗。蒋君仅欲割吾邑之城而小之，而不知天下均受其削城之祸。幸其言非章程本意，否则天下危矣。然则城区固有之境界安在乎？曰公共团体所办之事，有一焉与章程自治事宜相合者，即当据之为城区固有之境界。
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商业区所存在的“城外”，可说是指城郭外的厢。裘氏本意是将其划入城自治区内，确保城区自治事业的财源。此外，“固有之境界”还可举出平粜区域的例子：“上合街坊隶厢之制度，下从社会习惯之情形。本区之人才足供旧自治之需要者，亦必能供新自治之需要，无疑也”，从主张城厢一体这点上，也透露出相同的想法。[57]
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在自治区问题发生之前，《锡金城区议》作者裘廷梁在《申报》上发表了《锡金等教育费私议》，主张将教育经费重点分配于城区。[58]因为中学堂与两等小学堂都集中在城区，在教育上具有优势，同时暗示可以因此将师生送往更高的学堂，以获取社会地位，并扩大他们对县政的影响。如此背景下的城区中心主义，即由城区担任“旧自治”的基础，与《锡金城区议》中所见的自负意识性质相同。在教育经费问题上，也同样存在着城乡对立关系。
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（二）常昭（常熟、昭文）的自治区设立问题
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共同拥有一个县城的常熟县与昭文县，也在城自治区设立之际出现了跟武阳同样的问题。[59]当初设立的常昭城自治区，除了县城以外，远远超出邻接城郭的地方，拥有“厢境大逾城内四五倍”的广大区域。[60]关于将梅里、庙前、王市、罟里村、汤家桥等共96处地方设立为城自治区的理由，城区一方的陈述是因为“自治区域现昭境之庙前及八图常境划入四图皆归城区平粜。民情习惯已久，划乡反形不便”。[61]这让我们想起武阳城自治公所。该公所在城自治区设立时，也以救荒期间购买粮食的范围为根据。然而，武阳县城与城外厢相连接，相对于昭文县，主张将25里内的地方也划入城区：“城区以城厢为标准。厢之界划未连者，以街市毗连为断，不拘区图。但中间相隔半里以上者，不得以毗连论。”常昭县自治筹备公所将此问题向上呈报，认为昭文县不符设立自治筹办处的“区域标准办法”。[62]
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在武阳自治区的设立问题上，自治筹办处支持城绅主张，但对于常熟、昭文的城区范围，城绅一方不同意，而提出了如下主张：[63]
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前次所送城厢区域图所划区域，占有九十八图之多，城外界线较城区广阔四五倍，绝非固有之厢界。经本处批饬：该县等切实更正，将实在之固有厢界另绘详图，报处核夺。
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针对以市镇为中心展开的地域空间，吴滔认为昭城自治区问题“在传统区划理念下以城镇为中心的‘区域传统’完全没有形成，时人于是可以采取各式各样的‘标准’，临时抱佛脚地重塑所谓“固有之境界”。[64]如吴滔所言，地方意识伴随自治制度的实施而产生，笔者对此非常赞成。但有必要指出，主张“固有之境界”存在的背景是县城拥有优势，从而促使城区中心主义的出现。而且如庙前士绅提到“擅将庙前一隅划入城区”那样，周边地区也希望自己能编入城区势力中。[65]这是考虑了自治区相互关系与全所拥有巨大影响力的结果，可视为他们选择的战略。
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对于上述以城区为中心的动向，常昭县自治筹备公所向自治筹办处呈报“城自治职员以为一概改划则牵动全局，议会多更选之烦。而镇乡士绅以为不划归则忽视宪章，乡民受强权之压”，表达对此的忧虑。也流露出想要抑制城区“蒙混包举”，企图争取镇乡区利益的意向。[66]
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（三）嘉定的自治区设定问题
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嘉定县自治区的设立，与前述的事例呈现出不同的对立情况，以下详述嘉定县的自治区设立问题及其背后的地域对立。
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清末地方自治制度的实施原则是“筹备自治皆先从城厢入手”，之后按镇区与乡区的顺序进展。但是，嘉定县城外的西门厂成为西门乡，却先于城区自治。[67]主导西门乡自治是黄守恒（1874-1921）、黄守孚（1878-1931）兄弟，以及黄世祚（1871-1942）等西门乡具有实力的黄氏家族开明士绅。如黄守孚与黄世祚便参加《嘉定县续志》的编纂工作，直到20世纪20年代仍握有实权，对嘉定县政有相当的影响力。[68]关于西门乡地方自治的相关文献，担任过各种自治职务、有一线工作经验的黄守恒，曾搜罗当时公文编成《谋邑编》，从中可得悉自治制度实施的真实情况。[69]西门乡原是清末地方自治实施以前，以掌管救荒所设的粥厂的董事所管辖范围为基础而设立。[70]《谋邑编》收录的《西门乡筹备自治进行记》之中，记载自治区设立之际产生对立的情况：
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按地方自治章程，城自治之区域以城厢为准。西门人士始有建独立自利之计划者，牵于定章未敢发也。宣统己酉五月，知县杨侯宝善招集各团体职员会议筹备自治之法。西门人黄守孚被举为主任起草员。向之建独立说者又以为言，黄仍以限于章程难之。故黄于主任起草时，仍守城中与西门、澄桥、石冈门三厂应为城自治区之说。会起草员顾瑞主张划濠内以为城区。城中又有多人赞同之，以与黄守孚之草案相反对。至六月，杨侯监督全邑人士开会于明伦堂，主划濠者谬解厢字，以肆口舌。时西门人莅位者十余人，乃建议独立为乡区，以求和平之了结，请于杨侯，许之。……城中之主划濠者方自诩为大获胜利，而西门人之谋独立者，本居多数，亦深自幸其得良机缘，竟达圆满之目的也。
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如果考虑到《西门乡筹备自治进行记》是想宣传西门乡自治的成果，就不可完全以此为依据，了解有关自治区设立的原委。自治区设立之前，在黄守孚编写的起草文之中，城内、西门、澄桥、石冈门三厂设立城区，是为了符合章程中“城自治之区域以城厢为准”，原本计划将西门乡独自设为自治区。然而，武阳主张把县城外的厢划归城区，对此上级政府机关也大致赞成，加上黄守恒主张也将市街与乡进行明确区分，可见上述理由似为后来添加。[71]相反地，城区实力派人物顾瑞反对黄守孚的草案，主张以城郭为基准，作为设立城区范围，明确表露出西门乡对抗城区的真正意图。也就是说，从中可以看出，西门乡一方认识到县城等同于城区在政治博弈中所拥有的优势，试图通过设立包含城外的自治区，加强对城自治区的影响力。这一点也和城区一方主张排除乡区实力派以维持城区主导权的动机一样。
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与其他因为设立城区导致对立的事例相比，嘉定县的个案更具独特性，包括乡区一方占用城区，以及城区一方不愿将城郭外地区编入自治区的情况。然而，如何因应对城区所拥有的优势，进而规范城区和乡区双方的行动，这一点与先前例证可谓异曲同工。嘉定县的情况是：西门乡拥有能够跟城区实力派相抗衡的势力，使得城乡对立呈现出不同的样貌。于是该县从清末设立城自治区时出现的城乡对立，到民国时期进而发展一分为二的政治对立（具体参见本书第二章）。[72]
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第三节 乡区设立问题与地方意识
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以下就乡区设立问题，分析背后的利益关系与地方意识。《江苏自治公报》所收录有关自治区设立问题的公文，可说不胜枚举，大部分围绕在自治区之间因界线而产生的纠纷，其中包括了插花地与斗入地的情况，则让情况显得更加复杂。[73]为便于分类起见，大致以乡区设立的方式，分为三种类型：（一）将过去开展地方公共事务的范围，设定为“固有之境界”的区域；（二）在同一县内合并的（或企图合并）事例；（三）跨越县城与府域合并的情况。
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一、按照过去开展地方公共事务范围，设定为“固有之境界”的区域
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随着清末地方自治制施行而设立的乡自治区，大多沿袭民间所见的“固有之境界”，亦即以实施自治以前开展的地方公共事务为范围。首先来看一下上海的情况。民国《上海县志》记载了清末民初城镇乡自治与市乡自治变迁的情况。依据该方志，宣统二年（1910）伴随城镇乡自治而设立的自治区有15个（1个城自治区、2个镇自治区、12个乡自治区），且源自咸丰十年（1860）所设置的23个团练局。在自治制实施之前，光绪三十二年（1906）设有学区24处。除了城总局被分为城厢区和老闸区外，依照各局的管辖范围而转移为学区。[74]除了在城市化急剧进展的地区进行合并以外，能看到以局为“固有之境界”，成为清末民初自治区设立的主要根据。
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其次要看宝山县的情形。据《宝山县续志·市乡区域沿革》，自治区的由来如下：康熙九年（1670）嘉定县发生水灾，遂在各乡镇开设粥厂；宝山县从嘉定县分出后，“乾嘉而降续办灾赈，以原有分厂不多，领赈道远不便，仍复分析。……此即自治时代划分十四市乡区域之所由来。”宝山县遂从本来厂的管辖范围，变为城镇自治区，继承了本来的连续性与稳定性特征。[75]相对于此，原属宝山县的嘉定县则在清末设置33处自治区，与宝山县一样是经由粥厂而设置，但自治区规模则大不相同。已有研究指出，这与管辖区域以何种层次的市镇为中心而设立有关。[76]以低层次市镇为中心而设立的嘉定县，在自治推进之际便面临人才和财力的资源不足。
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二、同一县内合并（或企图合并）的事例
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首先来看嘉定县望仙桥乡与钱门塘乡设立自治区的情况。《望仙桥乡志续稿·疆域志一》记载了乡区的渊源，包括嘉庆十九年（1814）旱灾时分设粥厂的范围。[77]在《望仙桥乡志续稿·分乡沿革》之中，简述了实施地方自治的望仙桥乡，以及1914年取消自治与钱门塘乡合并为第三乡的始末。记载内容中不难发现嘉庆年间所设厂的范围，沿用至清末的乡区，还存在着地域意识。
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