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协议破裂后，10月10日四乡士绅向自治筹办处提交了章程中“固有之境界”的解释，及根据县志记载与地方习惯所作成的六条节略，另外附上对城自治公所主张七条反驳的禀文，再度请求以章程为准，裁定城自治区下辖范围不包含四乡。[31]节略与反驳文里汇集了城区与四乡士绅各自的主张依据，凝聚了近代国家对地方社会重组时呈现的地方意识，这方面容后文另行详细探讨。
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对于四乡士绅的呈报，自治筹办处虽然没有任何指示，但仍然支持城绅一方。之后，尽管武进县知县两次询问，四乡方面却无任何答复。[32]再次有所行动要等到来年1月。宣统二年（1910）1月9日，常州知府委派陈寿人召集城厢筹备公所所长恽莘耘及四乡代表等在公善堂商议，最终决定按照光绪《武进阳湖县志》所收地图中记载的“固有之境界”来办理，与会者签名盖章。然而，1月16日城公所会议宣布决议方案时，遭到县城士绅钱琳叔的反对，最后乡公所也没有达成协议。这就是设立武阳自治区的纠纷过程。[33]
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（二）自治区问题中的城乡对立
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其次探讨城绅与四乡士绅各自主张及内容，此处以宣统元年（1909）10月13日四乡士绅提交给自治筹办处文件中所附的两个公文为例。据《武阳负郭四乡之领图应留为乡区办理之依据节略》，与县城邻接的四乡不属于城区有六项理由：①自治章程第三条第一节 “城镇乡之区域，各以当地固有之境界为准”，这一规定符合四乡方面的意愿；②依据县志中的地图，其编号属于乡，并且业户的联单记有“某乡某图”；③由乡民担任乡董，不得有城绅担任之例；④依据会典，“里”这一地名原为乡区所固有；⑤基于《江苏自治公报》所刊登的自治筹办处自治章程的解释；⑥四乡的一部分一旦被编入城区后，将使得四乡自治的人才与经费不足。[34]
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接着来看《武阳筹备城自治公所各绅擅画负郭四乡领图为城区之确据七条驳》，这是对支持四乡属于城区逐一展开反驳的文章，汇集了双方的主张内容（见表1-2）。[35]
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表1-2 城绅与四乡士绅的主张和论点
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续表
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这些论点可总结为：Ⅰ自治章程中城区定义的解释；Ⅱ光绪《武进阳湖县志》记载城厢的定义；Ⅲ自治章程中“固有之境界”的解释；Ⅳ与救火区的关系；Ⅴ与商会区域的关系；Ⅵ与学区的关系；Ⅶ与救荒区域的关系。这些Ⅰ～Ⅶ与上述①～⑥议论的焦点，主要归纳有三点。
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第一点是在解释之时，如何解读县志中的记载（②、⑤、Ⅰ、Ⅱ）。城绅与四乡士绅双方主张都是根据《武阳县志》，如同相关叙述所言“一则〔四乡士绅〕以图（光绪《武进阳湖志》卷首，图）为准，一则〔城绅〕以说（光绪《武进阳湖志》卷一，舆地）为准”一样，双方援引与各自主张相近的部分为据。[36]城区一方的主张，以“十八坊厢”的惯例为据，强调拓宽地方公共事务的范围，从主要以城内为中心扩大到城郭外。[37]相应地，四乡一方的主张，则是以方志收录的地图所划定的空间作为具体理由。
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第二点是以新政之前的惯例，即其中的空间扩展作为自治根据（①、③、④、Ⅲ、Ⅶ）。关于这一点，城绅采取前述的“十八坊厢”惯例为据，而提出其主张；相反地，四乡士绅的陈述是“根于乡图之习惯也，查负郭各乡董事，向以负郭领图之人充之，或乡人充之，从未有城绅充董事者”，[38]以管辖乡地方公共事务的乡董为惯例。这里所谈的乡董，与稻田清一所阐明的镇董阶层大致相同。精读松江府和太仓州方志的稻田清一指称：镇董是由居住在市镇的生员层级的地方精英来担任，他们运用市镇商人所课征的各种“捐”，推行水利、慈善、地域防卫等事业。镇董负责地方公共事务，管辖范围以市镇为中心，包含其周边农村为“面”，以及直到清末出现的自治区。[39]武阳虽为乡董住在与县城连接的城外坊厢的特殊案例，但住在市镇并管辖周边农村公共事务，性质还是相同的。此外，Ⅶ的救荒事业也是镇董的任务之一。这一点在嘉定县、宝山县救荒之际，将设置的厂直接行政单位化，且担任公共事务的董事被称为“厂董”的事实中，亦能看出。[40]
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第三点是清末新政所衍生出的广义“自治区”及其关系。与此直接相关的是Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ等，见于城绅的主张之中。如同第一点和第二点，城绅依然经常以“十八坊厢”为据。四乡士绅没有积极地提及广义的“自治区”，主要原因应该是他们始终将重点放在第一点和第二点的正当性上。因为如果只从方志记载和“乡董”的管辖范围等惯例，证明包含城郭邻接地域为四乡“固有之境界”为范围的话，狭义的“自治区”便能直接成为乡区的范围。
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接下来着眼于人才与自治经费两方面，探讨设立自治区时产生“固有之境界”，解释相互争夺的动机。首先有关人才方面，四乡士绅陈述了以下内容：[41]
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一、根于人才经济之交资也。查负郭各乡因近城而转无繁盛之市镇，只有首领各图较为热闹，乡人之贸易交涉以及善举协济等事，均仰给于此。而通晓世故明白事理者，又以各街市人民为多，各乡之居间排解为人所信任者，多取材于此。今使遵批划入城区，所余数十百村落，无论地瘠民贫，无从办事，即所有乡民，均系不识文义、鲜通事务者，何能举办自治？且孝仁一乡共有六图，今将划去三图，将何以为乡？照章合并，究竟何乡可以附属？且己已不能保全区域又令强属于人如何而可？
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指出将含有城厢的图编入城区，会导致不能确保选拔出胜任自治职位的人才，可以想见是与前述镇董的存在有关。镇董阶层与科举文化培养出的具有基本教养的生员、监生大致相同，都是住民发生纠纷时能够居中调停、使双方信服的知名人物。四乡在县城外的城厢具有市镇机能，且是镇董阶层所居住之处。另外，从市镇机能这一点来看，处理日常纠纷的茶馆应该是集中在含有城厢的地区。[42]
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其次，从“就以实际言之，如绅等四乡除负郭数图稍为富庶外，其余均系乡村小镇。或并小镇而无之，割膏腴而凿硗瘠，将来于筹办自治经济亦必定受困难”一段话可以看出，自治经费问题也与人才问题的情形相同。[43]自治经费大致分为：①与正税同时征收的附加税；②在市镇征收的捐；③地方上独有的几种公产与公款。无论哪一项含有城外厢自治经费的基础，这一点并无任何改变。[44]“固有之境界”不但具有扩展空间的重要性，还包括了确保人才与经费的目的。
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以确保人才和自治经费为目标，通读《武阳城乡区域始末记》收录的公文后可以发现，四乡士绅对设立城自治区的纠纷中，官方支持城绅的立场，不免有些焦虑感。自治筹办处的判断，是以“惟附郭之厢本宜联属于城”为标准，就如同“总之，四乡保守固有之区域，城绅以为妄争，城绅出城而争区域，乡民肯谓之理得乎？似此节节专制，府县仰承筹办处之法令，筹办处曲徇城绅之要求，不必谓之地方自治，直谓之地方官治、地方绅治可耳”那样，常州府知府与武进、阳湖两县知县也认同自治筹办处的判断。[45]自治筹办处与常州知府做出了采纳城绅主张的指示，关于其中政治的背景，有如下记载：[46]
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仅以区域标准为通行之口实，不知《公报》第四册《自治章程》第三条第二节《释义》著明：“城有城郭无境界之疑，不得与他项团体合并”，并注本项系专指镇乡言之，是筹办处因徇城绅之请，不惜矛盾报载，何其重视城绅之运动而轻视切己之声名也？
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所谓“城绅之运动”一语，明确表示县城地位对地方政治的影响。换言之，表明住在县城的实力派，通过与地方官的公私关系，在地方政治上居于优势地位。[47]的确，武进、阳湖两县城同时也是府城，这点与一般县城的状况不同，因此更加容易向知府或透过知府向高层官员进行“城绅之运动”。这可以从地域对立的当事人，即四乡士绅与城绅的具体履历之中得悉。首先，前者代表人物之一是监生身份的吴康。由吴的个案可以推测到其他士绅，大概也同样属于生员或监生阶层，亦即所谓的镇董阶层。后者代表是反对四乡士绅与城绅之间的协议、阻碍了城公所决议的钱琳叔（钱以振，1878-1943）。钱氏在宣统元年（1909）被选为江苏谘议局议员，1912年担任武进商会会长。除了钱琳叔外，于定一也曾历任江苏谘议局议员与武进商会会长；[48]这两人对县级以上官员要具有较大影响。当中，于定一还担任过自治筹办处委员，也使得自治筹办处对设立武阳城区的问题，有着一定程度的影响。
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顺带一提，钱琳叔是1912年5月主持成立共和党武进分部的中心人物，曾在第一次众议院和省议会选举时，与朱稚竹（1874-1959）领导的国民党分部争夺主导权。[49]新编的《武进县志》总结当时情况：“国民党和共和党在大选中形成积怨，武进地方势力遂分为城、乡两派……时相攻讦，矛盾迭起。”[50]尽管有关城乡对立的看法与笔者相同，但需要强调是：城乡对立肇始于设立自治区问题所产生的矛盾，随后才波及民初政党政治，从而更加明显地呈现出来。[51]
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总结以上讨论，地方自治团体中，城镇乡自治区之间本来没有从属关系，地位应当是同等的。如果站在城区一方来看对县政的影响力，事实上城区被认为是县政的中心。相应地，四乡对此深表不满，“殊不思筹办处通行各属简章载明，城镇乡同为下级团体，不相统属，仅可独立办理等语，今乃以不相统属者强令统属，显系违背章程，其尚能适合人情乎？”乡区一方请求以平等自治区的地位，给予相同对待。[52]《武阳城乡区域始末记》所见的城乡对立，可说是城绅在政治体系中，一面利用县城具有的优势，一面根据需要解释自治章程里“固有之境界”，与四乡士绅对自治章程的理解有别，代表了各自的地方利益。从对立中也可以看出，发祥于海外的新制度应用于中国地方社会之际，要注意到内在因素的影响，以及制度“扭曲”的面向。
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三、各式各样的城区设立问题：锡金、常昭和嘉定
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（一）锡金（无锡、金匮）的自治区设立问题
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