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大多数公文都是以款产处负责人的名义公布。从这些内容可以见到官民对立的实态,还有跟田赋之间存在密切关系的清丈处时期公文,两者将一并在下面展开讨论。但若从各种基层意见得以上达的形式来看,秦锡田的任务在于为上海县的市乡,特别是为了农村精英人士的要求,就确保市乡自治顺利运营的经费一事,向县、省“上达”意见。围绕上海县的积谷款问题,由秦锡田代表县的19乡向省当局陈情这一事实,也体现出秦锡田在当地社会扮演的角色。[63]换言之,清末地方自治引进之后,以自治区、行政区定位的市区及乡区,开始形成以政治和行政为主体的地域意识,并以秦锡田为渠道,将官民间的利益冲突形式表露出来。
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然而,就水利相关的公文中可以看出,秦锡田并非只是单纯站在狭隘地域主义的立场,主张地域社会的利益。担任太湖流域防灾会议事员的秦氏,对于由江苏省25县代表所组成的太湖水利协进会——太湖水利工程局的下层组织一事时曾说,“太湖又不啻全部属于吾苏,浙人多未便置议,是贵会排斥浙人之心,必昭然若揭。夫太湖之通塞利害,与苏浙人民息息相关;古之治水,或浚源导流,或循流溯源,必使源流毕贯,方能泛滥无虞。贵会顾欲划疆而治,此敝会所不解者也”,指出江浙水利联合会既已存在,江苏省排除浙江的行动是基于地方主义。[64]并且,向省当局呈报江浙水利联合会有必要进行改组,须待地方自治恢复并通过议会的合法程序。[65]秦氏展现了家学的传承,对江南水利问题的造诣颇深,以水利研究专家的身份参与《江南水利志》的编纂。[66]在各地受到江南地方水利的影响一事上,屏除狭隘的地方主义、力求地方间的合作这一点,秦个人也充分展现出跨地域的人物的特征。
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二、围绕地方公款公产管理处与地方财政的对立
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上海县自清末起,为预防灾害而备有积谷款,还有属于县政府的庙产等公款、公产。公款、公产亦是教育事业的主要的财源,直到民国时期仍为教育经费。[67]辛亥革命后,人们认识到成立管理公款、公产机关的必要性,1912年县议事会上决议设置地方特别会计处,以便对此进行管理。1914年3月,伴随县议事会的解散,又设置款产处,将公款、公产移交于此机关。[68]
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由秦锡田编纂的民国《上海县志》中,政治志将政治分为“官治”与“民治”两部分来记述,款产处被视为“民治”。可见对推动地方自治的地方精英人士而言,款产处与地方议会、劝学所、教育局、教育会等一样,并列为地方自治的象征性团体。[69]因此,款产处干部是由上海县内具有代表性的人士负责。[70]秦锡田从1921年10月至1931年,长达10年时间,担任该处的负责人。
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款产处主要活动,可列举积谷款和城隍庙为首的县有庙产的管理及运用。从秦锡田所拟的公文中可见:积谷款、县有土地的管理和运用,伴随着各相关机构之间的交涉与纷争。[71]此外,还有附加税的收领与交付。县、市乡的行政费与教育费被附加于田赋上,由县政府一并征收。行政费的收领与交付给各市乡,也是款产处的重要职能[72];县政府征收地方附加税的同时,也对产生的各种问题进行处理。[73]再者,款产处具有对县以下的各市乡进行指导、调整等作用,也承担了一部分地方行政。[74]
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