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除了上述介绍的行政功能之外，款产处还有代表上海县下各市乡的机关。秦锡田长年身为该处负责人的理由，正是基于款产处的这种性质。市乡精英人士对秦锡田的期待，即在于他所拥有的人脉，可以将地方的要求向更上层的行政当局进行传达。故秦锡田发挥了关键性节点的作用。[75]
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此处就秦锡田的言行，作为代表款产处精英人士与行政机关之间地方税制的关系进行一番考察。对于县方浮收的结构性问题，秦锡田曾与县方及上级官厅交涉，致力于推动改善浮收及确保地方财源。他对县方征收地方税及交付方法的实际状况，陈述如下：[76]
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忙漕县附税，县公署代为征收，而款产主管机关随时具领。县知事靳而不与，至去任时，携款以去。历任侵挪六万余元，至今犹交代未清。
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诚如上述，地方附加税的贪污私吞，起因于国税及省税一并征收，每项税目都没有公开合法的征收额度。秦锡田指出“至粮柜之欠解地方费，实缘前任管理授意柜书从附税亩捐移解正税”[77]，县知事通过地方附加税来填补正税征收额之不足，以及被县知事与职员所盗用的部分。[78]
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1923年3月，秦锡田与姚文楠所属的江苏省教育会向县征税机关提出请求，针对逐日受领地方附加税一事，向款产处及劝学所派遣监视员。江苏省长酌量地方的实际状况，下令各县知事进行处理。受此影响，1924年1月上海县议事会因地方自治，恢复改选后，通过了“整顿附税规定”。这项规定后来在上海县参事会中也获得通过。然而，县知事沈宝昌拖延接受监视要员，并不遵守议会的议决，“挟军阀之淫威，蹂躏民权，悉将地方款项席卷而去”。此外1925年8月，县知事李祖夔以附加税逐日受领的手续烦杂为由，参照现行征收一个月后向款产处等机关交付的制度，拒绝了款产处与教育局派遣监视员的请求。同年8月，款产处要求县知事李祖夔遵守省令，并在9月底将正税与附加税的个别账目分离，由监视员逐日记录税额，但县公署并无付诸实施。[79]
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对于历任县知事拒绝接受监视员，秦锡田在1925年10月向省长及财政厅长上陈，要求审查、批准地方附加税的新征收方法。新征收方法具体内容为：设置国税、省税、县附加税及征收费等8个柜的账目，且账目只有经过县知事的盖章才能生效。通过县的征收人员与款产处、教育局监视员的每天记录，正确把握税额。甚至将国税、省税乃至征收费的当日账目共同交由县公署，而县附加税由款产处、教育局的监视员将当日实际数额盖章并受领，账目当日送抵县公署，以备查参考。此外，月底清算一整个月的收入，由款产处、教育局出具收据。这一方法可经由派遣监视员到征税现场，使征收额与受领额一致，并且通过当日受领，能够防止附加税的贪污私吞，以及填补其他税目的损失。[80]根据秦锡田的回忆，新任的知事接纳了这一“地方公意”，秦氏等人对征税现场的监视请求，在制度上得到部分实现。[81]
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针对基层行政体制的浮收情况，地方精英人士前后的努力，终使征税建立监视体制的建立，取得一定的进展。可是嗣后政权更迭，1927年4月成立南京国民政府，同年6月设置上海特别市，情况骤然一变。由于南京国民政府推行中央集权，将上海县下19市乡中的北部11乡，编为上海特别市，仅将南部农村的8个乡留在上海县。[82]然而，行政区划改编之后，省当局却并没有将地方情况纳入考虑，还是把上海县看作“一等大县”，将税额设为跟过去相同的标准，导致“县民日益困苦”。[83]
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民初地方精英人士虽拥有一定的制度性保障，在20世纪20年代极不稳定的政治局势中随波荡漾，可是实际执行却极为困难。即便在秦锡田发挥渠道作用的各个乡区中，必要的行政服务的财源也无法确保。[84]地方精英人士主导确立由“下”而上的政治体制的尝试，历经了各种挫折。而如何将县以下层级的地方社会有机性地编入行政体制，则成为南京国民政府不易解决的课题。
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三、清丈局的设置与接收
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清末以来，上海县土地清丈的必要性逐渐为人们所认识，但直到20世纪20年代才开始有具体举措。1912年中华民国成立后，上海县地方精英人士提倡的清丈没有进展，如同秦锡田描述“民国三年以后，官产处、沙田局、城壕丈放局、营业台官地局，纷纭扰攘，互相攫夺，搜刮之精，无微不至”一般，地价高涨的利益造成各机关交错复杂的关系，妨碍清丈工作的进行。其中关于清理江苏官产处（以下略记为官产处）的干涉及营私舞弊，秦氏明言：[85]
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沪埠官产处平日勾结地贩，欺压乡民，利用单地之纠纷，施行假公济私之政策，充没粮田，强迫缴价，重复单照，毒恶扰害，罄竹难书。
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后来到1921年12月，秦锡田担任款产处总董，该处董事会决定设立清丈筹备处，进行上海县内的清丈活动。其背景可确认围绕在土地行政上，出现了与升科局类似干涉官产处的情形。
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清丈在此时期再度备受瞩目的一个原因，是上海精英人士提倡上海浚浦局的改组问题。浚浦局是辛丑条约之中，列强介入河川干道管理而设置的机关，并在1912年袁世凯当权时被确立为制度。受到第一次世界大战至战后民族资本的飞跃性发展，以及民族主义运动高涨的影响，浚浦局的存在被视为一大问题。姚文楠、李钟珏、秦锡圭等上海地方精英人士提出了浚浦局中港务局的改组。[86]
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倡导浚浦局改组论的精英人士之中，秦锡田、姚文楠等人通过其他渠道，联合各市乡经董，于1921年12月设立清丈筹备处，由姚文楠担任主任，款产处的秦锡田与沈周担任副主任。[87]翌年5月，该筹备处获得县知事的正式承认，起草清丈局章程18条、清丈规程80条、公断处规程20条。清丈规程内明确规定清丈费为每亩3角2分，分四年进行征收，作为田赋的附加税。[88]
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对于款产处实施清丈的举动，官产处以升科为名义，企图干涉清丈事业。1922年7月，秦锡田向财政部及江苏督军、江苏省长等请求不受理其案。[89]紧接着，官产处主张上海县存在不少国有地，江苏督军与江苏省长向上海县知事发出调查的训令。之后上海县知事发出546号训令，要求款产处迅速进行调查及报告。受此影响，同年11月秦锡田呈报上海县知事，对官产处的主张进行驳斥：[90]
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官产处前呈有云：官产处设立后，除有粮有单，产权确定不计外，其余人民请求承领升科各案，皆由之职处遵章填给部照，为执业之凭证。是官产处但问单之有无，不问粮之有无，但凭人之请求，不查地之实在。有粮无单之田，皆认为国有田亩。宜其悬悬于心目中者，有大多数之官产，故拟师法召变局设立调研验册单局也。不知空中幻想，蜃楼海市，皆属子虚。
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官产处将未持有田单的土地，一律视为官有地，尝试进行升科及转让。秦锡田以民间不持田单为由，列举多项例证反驳，包括太平军入侵导致田单的遗失，以及未受领新单、伴随分产及买卖导致田单内容的有所出入等，乃至虽代代持有土地、缴税但不持有田单的户口也很多。此外，伪单的横行、非法改写道契，还有因为会丈局和滩地升科局的不当没收，导致失去土地却保有田单而继续负担正税的“有单无地”“有粮无地”之户口，为数众多，以致民间对田单的信赖程度并不高。[91]
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1923年1月，官产处更将其触手伸向“有粮有单”的土地。官产处升科的对象，是准折田亩的“有粮有单”土地。准折田亩是为了解决赋税负担不均，而将瘠地以其肥沃程度，以一定的面积换算为熟田1亩的纳税惯例。官产处将准折田亩以实际的面积进行清丈，主张将超过田单记载面积的土地进行有价登记。同年5月，秦锡田向江苏省长上陈，称准折田亩是持有田单且缴纳正税的合法财产，并反驳田亩准折法普及于上海与近邻各县及其他省份的说法。再者，依照田地的实际状况斟酌纳税额度，属于地方行政的一部分，要求迅速批准清丈局，施行清丈。[92]
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上海县的清丈活动在清丈局设立之前，便遭到官产处的干涉，双方在管辖范围上呈现出持续激烈的对立与竞争。然而1924年3月，省政府以清丈筹备处的立案符合民意，核准其施行。接着，清丈筹备处举姚文楠为清丈局总董、秦锡田等4人为董事，同时各市乡选出议董，清丈局迅速开始活动。通过地方精英人士，实施清丈的悬案在制度面上大体得以实现。
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历经曲折而开始的清丈活动，实际上仅在旧县城附近，以及蒲淞市、漕河泾乡、曹行乡、塘湾乡等各市乡展开，3年后清丈局因成立上海特别市，而被市土地局接收。[93]有关接收的来龙去脉，秦锡田在姚文楠传记中描述“君以土地局长少年英俊，必能造福地方，力排众议，委以事权而退居顾问之职”[94]，也可说表现出精英人士的心情，以及对于新政权的期待。但是，市土地局新订的清丈规程，无视此前制定的章程。与款产处所负责的事业一样，清丈活动变成官方主导，精英人士的“民意”无从反映，也违背了地方社会的实际情况。
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此后，秦锡田虽被上海县当局聘为款产处的主任，但屡屡表明辞意，深感款产处失去了实质性意义。或许由于这个因素，他在1929年以后，将重心转移到上海慈善团等民间慈善团体的活动上。
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小结
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以上依据乡绅秦锡田的言论和活动，概观参与地方政治的各种问题，尝试对清末民初“地方公意”的理想，以及官民关系的实际情况，作通盘性的理解。
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在第一节中，为了阐明地方利益的代言人——秦锡田如何争取地方利益，分析了上海县的政治舞台背景，以及浦东农村中地方精英人士之间的关系。20世纪初期的江南农村，系以市镇为基础，由精英人士整合的地域社会。虽然他们从清代后期起拥有补充行政职能的半官方特征，同时也肩负着水利、慈善等各种地方事业，但整合是以私人乃至半官半民性质，与官方权力相辅相成。然而，由于地方自治制度的引进，被编入行政体系最末端的乡区，成为公共政治领域，通过议会等组织，直接与官方权力形成对峙之局。
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