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大多数公文都是以款产处负责人的名义公布。从这些内容可以见到官民对立的实态，还有跟田赋之间存在密切关系的清丈处时期公文，两者将一并在下面展开讨论。但若从各种基层意见得以上达的形式来看，秦锡田的任务在于为上海县的市乡，特别是为了农村精英人士的要求，就确保市乡自治顺利运营的经费一事，向县、省“上达”意见。围绕上海县的积谷款问题，由秦锡田代表县的19乡向省当局陈情这一事实，也体现出秦锡田在当地社会扮演的角色。[63]换言之，清末地方自治引进之后，以自治区、行政区定位的市区及乡区，开始形成以政治和行政为主体的地域意识，并以秦锡田为渠道，将官民间的利益冲突形式表露出来。
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然而，就水利相关的公文中可以看出，秦锡田并非只是单纯站在狭隘地域主义的立场，主张地域社会的利益。担任太湖流域防灾会议事员的秦氏，对于由江苏省25县代表所组成的太湖水利协进会——太湖水利工程局的下层组织一事时曾说，“太湖又不啻全部属于吾苏，浙人多未便置议，是贵会排斥浙人之心，必昭然若揭。夫太湖之通塞利害，与苏浙人民息息相关；古之治水，或浚源导流，或循流溯源，必使源流毕贯，方能泛滥无虞。贵会顾欲划疆而治，此敝会所不解者也”，指出江浙水利联合会既已存在，江苏省排除浙江的行动是基于地方主义。[64]并且，向省当局呈报江浙水利联合会有必要进行改组，须待地方自治恢复并通过议会的合法程序。[65]秦氏展现了家学的传承，对江南水利问题的造诣颇深，以水利研究专家的身份参与《江南水利志》的编纂。[66]在各地受到江南地方水利的影响一事上，屏除狭隘的地方主义、力求地方间的合作这一点，秦个人也充分展现出跨地域的人物的特征。
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二、围绕地方公款公产管理处与地方财政的对立
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上海县自清末起，为预防灾害而备有积谷款，还有属于县政府的庙产等公款、公产。公款、公产亦是教育事业的主要的财源，直到民国时期仍为教育经费。[67]辛亥革命后，人们认识到成立管理公款、公产机关的必要性，1912年县议事会上决议设置地方特别会计处，以便对此进行管理。1914年3月，伴随县议事会的解散，又设置款产处，将公款、公产移交于此机关。[68]
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由秦锡田编纂的民国《上海县志》中，政治志将政治分为“官治”与“民治”两部分来记述，款产处被视为“民治”。可见对推动地方自治的地方精英人士而言，款产处与地方议会、劝学所、教育局、教育会等一样，并列为地方自治的象征性团体。[69]因此，款产处干部是由上海县内具有代表性的人士负责。[70]秦锡田从1921年10月至1931年，长达10年时间，担任该处的负责人。
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款产处主要活动，可列举积谷款和城隍庙为首的县有庙产的管理及运用。从秦锡田所拟的公文中可见：积谷款、县有土地的管理和运用，伴随着各相关机构之间的交涉与纷争。[71]此外，还有附加税的收领与交付。县、市乡的行政费与教育费被附加于田赋上，由县政府一并征收。行政费的收领与交付给各市乡，也是款产处的重要职能[72]；县政府征收地方附加税的同时，也对产生的各种问题进行处理。[73]再者，款产处具有对县以下的各市乡进行指导、调整等作用，也承担了一部分地方行政。[74]
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除了上述介绍的行政功能之外，款产处还有代表上海县下各市乡的机关。秦锡田长年身为该处负责人的理由，正是基于款产处的这种性质。市乡精英人士对秦锡田的期待，即在于他所拥有的人脉，可以将地方的要求向更上层的行政当局进行传达。故秦锡田发挥了关键性节点的作用。[75]
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此处就秦锡田的言行，作为代表款产处精英人士与行政机关之间地方税制的关系进行一番考察。对于县方浮收的结构性问题，秦锡田曾与县方及上级官厅交涉，致力于推动改善浮收及确保地方财源。他对县方征收地方税及交付方法的实际状况，陈述如下：[76]
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忙漕县附税，县公署代为征收，而款产主管机关随时具领。县知事靳而不与，至去任时，携款以去。历任侵挪六万余元，至今犹交代未清。
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诚如上述，地方附加税的贪污私吞，起因于国税及省税一并征收，每项税目都没有公开合法的征收额度。秦锡田指出“至粮柜之欠解地方费，实缘前任管理授意柜书从附税亩捐移解正税”[77]，县知事通过地方附加税来填补正税征收额之不足，以及被县知事与职员所盗用的部分。[78]
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1923年3月，秦锡田与姚文楠所属的江苏省教育会向县征税机关提出请求，针对逐日受领地方附加税一事，向款产处及劝学所派遣监视员。江苏省长酌量地方的实际状况，下令各县知事进行处理。受此影响，1924年1月上海县议事会因地方自治，恢复改选后，通过了“整顿附税规定”。这项规定后来在上海县参事会中也获得通过。然而，县知事沈宝昌拖延接受监视要员，并不遵守议会的议决，“挟军阀之淫威，蹂躏民权，悉将地方款项席卷而去”。此外1925年8月，县知事李祖夔以附加税逐日受领的手续烦杂为由，参照现行征收一个月后向款产处等机关交付的制度，拒绝了款产处与教育局派遣监视员的请求。同年8月，款产处要求县知事李祖夔遵守省令，并在9月底将正税与附加税的个别账目分离，由监视员逐日记录税额，但县公署并无付诸实施。[79]
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对于历任县知事拒绝接受监视员，秦锡田在1925年10月向省长及财政厅长上陈，要求审查、批准地方附加税的新征收方法。新征收方法具体内容为：设置国税、省税、县附加税及征收费等8个柜的账目，且账目只有经过县知事的盖章才能生效。通过县的征收人员与款产处、教育局监视员的每天记录，正确把握税额。甚至将国税、省税乃至征收费的当日账目共同交由县公署，而县附加税由款产处、教育局的监视员将当日实际数额盖章并受领，账目当日送抵县公署，以备查参考。此外，月底清算一整个月的收入，由款产处、教育局出具收据。这一方法可经由派遣监视员到征税现场，使征收额与受领额一致，并且通过当日受领，能够防止附加税的贪污私吞，以及填补其他税目的损失。[80]根据秦锡田的回忆，新任的知事接纳了这一“地方公意”，秦氏等人对征税现场的监视请求，在制度上得到部分实现。[81]
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针对基层行政体制的浮收情况，地方精英人士前后的努力，终使征税建立监视体制的建立，取得一定的进展。可是嗣后政权更迭，1927年4月成立南京国民政府，同年6月设置上海特别市，情况骤然一变。由于南京国民政府推行中央集权，将上海县下19市乡中的北部11乡，编为上海特别市，仅将南部农村的8个乡留在上海县。[82]然而，行政区划改编之后，省当局却并没有将地方情况纳入考虑，还是把上海县看作“一等大县”，将税额设为跟过去相同的标准，导致“县民日益困苦”。[83]
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民初地方精英人士虽拥有一定的制度性保障，在20世纪20年代极不稳定的政治局势中随波荡漾，可是实际执行却极为困难。即便在秦锡田发挥渠道作用的各个乡区中，必要的行政服务的财源也无法确保。[84]地方精英人士主导确立由“下”而上的政治体制的尝试，历经了各种挫折。而如何将县以下层级的地方社会有机性地编入行政体制，则成为南京国民政府不易解决的课题。
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