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有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。（《管子·任法》）
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这样一种理论甚至不能与古希腊的“法治”说同日而语。在亚里士多德的著作里，“法治”首先意味着法律是最高统治者。
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法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威，执法人员和公民团体只应在法律（通则）所不及的“个别”事例上有所抉择，两者都不该侵犯法律。（亚里士多德：《政治学》1292b）
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从这里，我们可以见出古代中、西民族法观念上的巨大差异。在中国，法律自始就是帝王手中的镇压工具，它几乎就是刑的同义语。而在古代希腊、罗马，法却凌驾于社会之上，可用以确定和保护不同社会集团的利益。它的范围也决不只限于刑法。正是由于这种法观念上的深刻差别，古希腊的法治说虽不具有近代形态，我们却可以说，近代“法治”理论已经孕育于其中。而在中国，近代法治学说是绝不可能在法家理论的土壤中成长起来的。以现代立场观之，法家之主张人治，绝不亚于儒家。所不同者，法家是法、术、势并重，以力取胜，儒家讲求道德教化，以德化人。孟老夫子的王、霸之说，倒更能揭明这一差异。后人把儒法的对立说成是“人治”和“法治”的矛盾，[25]即便不是观念上的含混，也是概念使用上的不慎重。而把“法治”归结为“人依法而治”，似乎也有简单化之嫌。法家固然主张“依法而治”，但法家的学说根本没有“法治”的色彩。这已由上面的讨论证实。其实，任何文明社会，特别是幅员辽阔的泱泱大国，离开法律就连最基本的秩序也难以维持。早期儒家片面强调道德教化，在严峻的社会现实映照下未免显得迂阔。在群雄竞胜、角逐激烈的春秋战国之际，倒是法家的严厉措施更易奏效。不过，中国古代之法观念毕竟是过于狭隘了。一味严刑峻法，到头来可能危及己身。所以说，法家“可以行一时之计，而不可长用也”（《史记·太史公自序》）。秦始皇以任法而得天下，旋因刑滥而失天下，这一惨痛教训便是“汉家自有制度，本以霸王道杂之”（《汉书·元帝纪》）的历史前提。汉武帝罢黜百家，独尊儒术，并没有导出弃法去刑的结局。因为对于一个驾御百官、统治民众的君主来说，法、术、势总是不可或缺的手段。只是，在一个把家政看成国政基础的国度里，君主还应该有一个慈父的形象，不教而诛只会损害这个形象，进而失去臣民的拥戴。从另一方面来说，在君主的权力不受约束，法律也不曾成为权力基础的情形下，强调君主道德风范的学说也就自然为人所乐于接受。认识到这些，当然需要统治者的历史实践和反省。不过，这里要指出，秦汉以后的儒法合流，除与时势变迁和统治者经验日益丰富有关之外，更在其自身能合的内在性质，亦即“人治”的共同本质。就先秦儒法之争而言，儒家务德，只是极度轻视法律政令的人治；法家务法，乃是只信奉权谋威势而不屑于说教的人治。二者携起手来，就叫做德主刑辅，明刑弼教。此后历代关于王政、霸业的论辩，只涉及施政宽、猛的程度问题，于“人治”实质并无触动。秦以后两千余年，中国的知识-统治阶层都在这个共同传统下讨论问题，甚至所用概念、术语也无出其右。
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二
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上文所谓“人治”，只是就传统政治哲学的实质而言，讲的是一般指导思想。如果我们更进一步，要去了解这一理论的现实形态，那就必须转而考察整部国家机器运转情形，这样，我们就由对人治的分析转入对吏治的考察。[26]
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以现代政治学的标准衡量，秦以后的中国历朝都可以归入君主专制政体一类。这种国家通常由三种权力组成：决策权、执行权、监督权。其中，决策权至高无上，它本身不受监督，凌驾于法律之上。在古代中国，握有这种特权的是称做天子的帝王，执君命者则是按等级排列的大大小小的官吏。职司监督的也是君主的臣属，但由于他们负有纠弹百官的重任，自有一种特殊地位。在这种统治格局中，高高在上的君主与其下的官僚集团有一种相互依存的特殊关系。官吏的权威与恩宠固然是来自君主，而君主要维持其统治也不能没有各级官吏的合作与服从，否则，决策权也不过是句空话。在此种情形下，确保其地位尚且困难，更勿论施展什么政治抱负了。所以，如何选拔、任用、管理和控制官吏，永远是君主们处心积虑，意欲解决的基本问题。又所以，历代典章制度中，官制总是占有突出位置。这种情形在法律上即表现为“官制法”的发达。[27]
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古代中国第一部完备的“官制法”，可推唐开元二十六年（公元738年）编成的唐六典。这部大典直接以《周礼》为蓝本，设治、教、礼、政、刑、事六职，对唐代官制有详尽规定。以后历朝都依此例编纂自己的“官制法”。这是古代中国于刑法典之外仅有的另一大“法律部门”。这一事实只能说明吏治在国家生活中的地位。[28]但是，只看这些琐细条目，我们还难以体味出君主通过官制的安排以控制臣属的苦心，而这一点，恰恰是中国古代官制演变的核心。比如，秦代设丞相、太尉、御史大夫三职，分掌全国行政、军事、监察之职，是为三公。这套安排（包括中央、地方的全部机构）原本是为了加强中央集权，使“天下之事无大小，皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》），但以后丞相权势日增，位极尊隆，遂成心患。所以，自汉武帝始，屡屡起用内臣以架空三公，削弱相权，渐有“中朝”与“外朝”之分。后经由魏晋南北朝之变，终于形成唐代较为稳定的中央机构。至此，“三公论道之官也”，“皆不视事”（《唐六典》），实权则归于中书、门下、尚书三省。三省长官共同行使宰相权，因此便于皇帝控制。宋代有二府三司制，反又架空三省。相权被进一步分割，并使调兵权与指挥权相分离。至明代，干脆废除丞相制度，使六部直接向皇帝负责。凡此以及地方官制的种种变化，“仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果”[29]。一部中国古代官制史，明里暗里，处处可见这类斗法的痕迹。矛盾尖锐时，大动刀兵的事也会发生。天下甫定诛杀功臣的事例不绝于史，就很能说明问题。像宋太祖那样以“杯酒释兵权”（《宋史·石守信传》）算是极温和的。明太祖废相制，直接以丞相胡惟庸开刀，受此案牵连而被诛杀者逾三万人。不久又有“蓝玉案”，诛杀一万五千余人。这段史实今天读来仍令人怵目惊心。但实际上，在中国传统政治模式中，这类情事是必然要不断发生的。朱元璋兴胡、蓝党案不过做得较为激烈罢了。秦代运命短祚，暂可不论。自汉洎清，禁止臣属内外交通、交结朋党的禁令、严法不胜其多，足使后人窥见历代君王在这个问题上的恐惧和敏感心理。诚如王亚南先生所说：“所谓寝食不安，所谓宵旰图治，在天下已定或大定之后，主要还不是为了对付人民，而是为了对付臣属哩！”
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中国古代帝王尊为天子，俨然高不可攀，但越是如此，他就越是虚弱，因为他不能不更多地依赖其臣属，以之为间接统治人民的工具。这样一来，不但江山能不能坐稳要看官僚集团的向背，政绩的好坏也须以官吏的素质为转移。这一点，古来帝王都是很清楚的。所以，在消极防范之外，君主更须花大气力解决好官吏的选用和管理问题。
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关于官吏的任用，起初并无定制。秦汉通行的方法大抵有荐举、辟除、征召三种。以这种办法铨选官吏，缺乏固定标准，易生流弊。即使从积极方面说，也很难人尽其才。萧何月下追韩信一类的事毕竟少见。所以，如何改进和完善任官制度一直是统治者关注的问题。以后，中经魏晋的九品中正制，逐渐过渡到隋唐的科举制度，终于使官吏选任问题得以较为圆满的解决。采用科举制，既便于思想统制，又可以扩大官僚集团的社会基础，亦有助于改善吏治。从历史上看，科举制初行也确实颇见成效。不过，我们不要忘记，中国古代科举制不过是吏治的产物，而吏治又只是所谓人治的历史表现。改善吏治绝非消除人治的手段，而是人治模式中自我调节的机制。它不但具有传统官僚政治的一般特点，同时也难以免除人治-吏治模式自身具有的种种弊端。[30]在这种情形下，科举制施行既久，弊窦丛生的情形也应在意料之中。清世祖福临在顺治十年的上谕中痛心疾首，历数科举流弊。
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比来各府州县生员，有不通文义，倡优隶卒本身及子弟，厕身学宫，甚者出入衙门，交结官府，霸占地土，武断乡曲。国家养贤之地，竟为此辈藏垢纳污之所。又提学官未出都门，在京各官开单属托，既到地方，提学官又采访乡绅子弟亲戚，曲意逢迎。甚至贿赂公行，照等定价；督学之门，竟同商贾；正案之外，另有续案，续案之外，又有寄学，并不报部入册。以致白丁豪富，冒滥衣巾，孤寒饱学，终身淹抑，……种种情弊，深可痛恨。（《东华录》顺治十年，转引自上引王亚南书）
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有趣的是，这样一种考试制度在19世纪被介绍到西方以后，竟在欧美成为建立近代文官制度的巨大推动力。改革者撰文鼓吹考试制度的优越性，盛赞来自东方的古老制度。当然，这不是盲目照搬，而是创造性的选择。因为欧美诸国当时所面临的，并非以考试制度挽救或完善吏治，而是通过建立新制度来满足近代政党政治和法治的要求。它的关键是造成政务官与事务官的分野，使文官集团职业化。历史表明，没有这一转变，近代政府的职能就不能正常发挥，现代化商品经济和大工业生产也难以顺利进行。由此反观中国的科举制，古老的选官方式又多一层社会的合理性。1840年以前，中国社会始终未脱农业经济的封闭、落后状态。统治者的最高理想无非是保持“黎民不饥不寒”的基本水准。政府的功能主要是统治性的，选任官吏的制度也只能为此而设计。
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政府职能简单，并不等于对官吏的管理可以放任或只以一二种基本原则来指导。因为，政府职能虽可因社会生活的简单而较为单纯，官僚政治可能产生的各种乱子却不会因此而不存。本来，吏治的核心在明君，在贤相，而官僚集团的取舍往往比君主的意向更为重要。所以，整饬吏治历来是中国传统政治的根本问题。中国古代监察制度的发达正可以说明这个问题的重要。
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古代监察制度发端于秦。依秦制，中央设御史大夫，职掌御史台，主要负责察举违法官吏。御史台还向各地派出监察官员，称监御史。这种制度不但为后人所承继，而且被发扬光大。唐代监察组织分为台院、殿院、察院，分别对象、区域行使职权，这表明古代监察制度已经愈加细密、完善。这里，我们不但可以把监察制度看成吏治的重要标志，而且还可以之为标准来衡量吏治的发达程度。从客观上说，古代吏治的组织机制迟早要产生出这样一种制度，并把它置于不可或缺的重要地位。从主观上说，君主欲振纲纪，核名实，整顿吏治，首先可以依靠的也只能是这些“激浊扬清”的风宪官。因为，古代监察组织无非是“天子风纪耳目之司”（《明史·刑法志》），是君主用以侦察、控制官僚集团的重要工具。监察之不存，无异使君主耳目失聪，束手无策。唐睿宗说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也，政之理乱，实由此焉。”（《唐大诏令集》卷一百）明太祖云：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”（《明史·职官制》）监察官员虽负有如此大任，毕竟不都是圣贤之辈，与那些受其监督的官吏相比，也没有必然的贤与不肖的差别，更何况，作为管官之官，督察者不受民众监督，只向皇帝负责，谁可以保证他们德才兼备，忠于职守呢?可能的答案只有一个，圣明之君。于是，问题又回到“用人”上来。
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唐太宗李世民有言：
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致治之本，惟在于审，量才授职，务省官员。故《书》称：“任官惟贤才。”又云：“官不必备，惟其人。”若得其善者，虽少亦足矣，其不善者，纵多亦奚为?……使得各当所任，则无为而治矣。（《贞观政要》卷三）
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太宗曾将都督、刺史的名字写在卧室屏风之上，坐卧恒看，并将各人政绩录于其名下。用心如此良苦，无非是要用人得当。太宗云：
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朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实治乱所系，尤须得人。（《贞观政要》卷三）
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可见，治乱的关键在于“用人”，而人君的最高职责就是要身体力行，贯彻吏治的根本原则：选贤任能。
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选贤须明察，明察则须纳谏。这就要求君主（当然也包括各级用人的官吏）有远大的目光和虚怀若谷的修养，对于那些手握大权而很少甚或绝无约束的人来说，做到这一点很不容易，不但做到而且坚持下去，那就更不容易。唐太宗与魏徵曾有一段著名的对话，颇能说明问题。
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太宗谓侍臣曰：“守天下难易?”侍中魏徵对曰：“甚难。”太宗曰：“任贤能，受谏诤，即可，何谓为难?”徵曰：“观自古帝王，在于忧危之间，则任贤受谏。及至安乐，必怀宽怠，言事者惟令兢惧，日陵月替，以至危亡。圣人所以居安思危，正为此也。安而能惧，岂不为难?”（《贞观政要》卷一）
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魏徵所言，正是古来帝王的必行之路。后人往往把贞观之治的昌明景象归功于太宗从谏如流、居安思危的个人品质，又把太宗晚年渐生骄矜之心看作贞观后期战争与徭役频繁的原因，这些自然不错，但是，如果我们能从人治-吏治这一政治模式入手来把握问题，无疑会更深刻些。
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王亚南先生指出：“选贤任能是官僚政治的口号，‘能者在位，贤者在职’的理想实现程度，确也能测定那种政治场面的休咎与吉凶。”
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只是，“能者在位，贤者在职”理想的实现终究要归结到用人者的贤明，所以，反过来说，吏治清明必定以“天子圣明”为前提。然而，天子圣明又是靠什么来保证的呢?如果皇权之上之外没有一种有效的制约机制，那就只能指望人君内心的自我约束了。这样一来，政治问题就变成了修养问题，天子的一言一行也都具有了道德风范的意蕴。不是要选贤任能吗?
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古人云，王者须为官择人，不可造次即用。朕今行一事，则为天下所观；出一言，则为天下所听。用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。故知赏罚不可轻行，用人弥须慎择。（《贞观政要》卷三）
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