1702709440

1702709441 上文所谓“人治”，只是就传统政治哲学的实质而言，讲的是一般指导思想。如果我们更进一步，要去了解这一理论的现实形态，那就必须转而考察整部国家机器运转情形，这样，我们就由对人治的分析转入对吏治的考察。[26]

1702709442

1702709443 以现代政治学的标准衡量，秦以后的中国历朝都可以归入君主专制政体一类。这种国家通常由三种权力组成：决策权、执行权、监督权。其中，决策权至高无上，它本身不受监督，凌驾于法律之上。在古代中国，握有这种特权的是称做天子的帝王，执君命者则是按等级排列的大大小小的官吏。职司监督的也是君主的臣属，但由于他们负有纠弹百官的重任，自有一种特殊地位。在这种统治格局中，高高在上的君主与其下的官僚集团有一种相互依存的特殊关系。官吏的权威与恩宠固然是来自君主，而君主要维持其统治也不能没有各级官吏的合作与服从，否则，决策权也不过是句空话。在此种情形下，确保其地位尚且困难，更勿论施展什么政治抱负了。所以，如何选拔、任用、管理和控制官吏，永远是君主们处心积虑，意欲解决的基本问题。又所以，历代典章制度中，官制总是占有突出位置。这种情形在法律上即表现为“官制法”的发达。[27]

1702709444

1702709445 古代中国第一部完备的“官制法”，可推唐开元二十六年（公元738年）编成的唐六典。这部大典直接以《周礼》为蓝本，设治、教、礼、政、刑、事六职，对唐代官制有详尽规定。以后历朝都依此例编纂自己的“官制法”。这是古代中国于刑法典之外仅有的另一大“法律部门”。这一事实只能说明吏治在国家生活中的地位。[28]但是，只看这些琐细条目，我们还难以体味出君主通过官制的安排以控制臣属的苦心，而这一点，恰恰是中国古代官制演变的核心。比如，秦代设丞相、太尉、御史大夫三职，分掌全国行政、军事、监察之职，是为三公。这套安排（包括中央、地方的全部机构）原本是为了加强中央集权，使“天下之事无大小，皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》），但以后丞相权势日增，位极尊隆，遂成心患。所以，自汉武帝始，屡屡起用内臣以架空三公，削弱相权，渐有“中朝”与“外朝”之分。后经由魏晋南北朝之变，终于形成唐代较为稳定的中央机构。至此，“三公论道之官也”，“皆不视事”（《唐六典》），实权则归于中书、门下、尚书三省。三省长官共同行使宰相权，因此便于皇帝控制。宋代有二府三司制，反又架空三省。相权被进一步分割，并使调兵权与指挥权相分离。至明代，干脆废除丞相制度，使六部直接向皇帝负责。凡此以及地方官制的种种变化，“仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果”[29]。一部中国古代官制史，明里暗里，处处可见这类斗法的痕迹。矛盾尖锐时，大动刀兵的事也会发生。天下甫定诛杀功臣的事例不绝于史，就很能说明问题。像宋太祖那样以“杯酒释兵权”（《宋史·石守信传》）算是极温和的。明太祖废相制，直接以丞相胡惟庸开刀，受此案牵连而被诛杀者逾三万人。不久又有“蓝玉案”，诛杀一万五千余人。这段史实今天读来仍令人怵目惊心。但实际上，在中国传统政治模式中，这类情事是必然要不断发生的。朱元璋兴胡、蓝党案不过做得较为激烈罢了。秦代运命短祚，暂可不论。自汉洎清，禁止臣属内外交通、交结朋党的禁令、严法不胜其多，足使后人窥见历代君王在这个问题上的恐惧和敏感心理。诚如王亚南先生所说：“所谓寝食不安，所谓宵旰图治，在天下已定或大定之后，主要还不是为了对付人民，而是为了对付臣属哩！”

1702709446

1702709447 中国古代帝王尊为天子，俨然高不可攀，但越是如此，他就越是虚弱，因为他不能不更多地依赖其臣属，以之为间接统治人民的工具。这样一来，不但江山能不能坐稳要看官僚集团的向背，政绩的好坏也须以官吏的素质为转移。这一点，古来帝王都是很清楚的。所以，在消极防范之外，君主更须花大气力解决好官吏的选用和管理问题。

1702709448

1702709449 关于官吏的任用，起初并无定制。秦汉通行的方法大抵有荐举、辟除、征召三种。以这种办法铨选官吏，缺乏固定标准，易生流弊。即使从积极方面说，也很难人尽其才。萧何月下追韩信一类的事毕竟少见。所以，如何改进和完善任官制度一直是统治者关注的问题。以后，中经魏晋的九品中正制，逐渐过渡到隋唐的科举制度，终于使官吏选任问题得以较为圆满的解决。采用科举制，既便于思想统制，又可以扩大官僚集团的社会基础，亦有助于改善吏治。从历史上看，科举制初行也确实颇见成效。不过，我们不要忘记，中国古代科举制不过是吏治的产物，而吏治又只是所谓人治的历史表现。改善吏治绝非消除人治的手段，而是人治模式中自我调节的机制。它不但具有传统官僚政治的一般特点，同时也难以免除人治-吏治模式自身具有的种种弊端。[30]在这种情形下，科举制施行既久，弊窦丛生的情形也应在意料之中。清世祖福临在顺治十年的上谕中痛心疾首，历数科举流弊。

1702709450

1702709451 比来各府州县生员，有不通文义，倡优隶卒本身及子弟，厕身学宫，甚者出入衙门，交结官府，霸占地土，武断乡曲。国家养贤之地，竟为此辈藏垢纳污之所。又提学官未出都门，在京各官开单属托，既到地方，提学官又采访乡绅子弟亲戚，曲意逢迎。甚至贿赂公行，照等定价；督学之门，竟同商贾；正案之外，另有续案，续案之外，又有寄学，并不报部入册。以致白丁豪富，冒滥衣巾，孤寒饱学，终身淹抑，……种种情弊，深可痛恨。（《东华录》顺治十年，转引自上引王亚南书）

1702709452

1702709453 有趣的是，这样一种考试制度在19世纪被介绍到西方以后，竟在欧美成为建立近代文官制度的巨大推动力。改革者撰文鼓吹考试制度的优越性，盛赞来自东方的古老制度。当然，这不是盲目照搬，而是创造性的选择。因为欧美诸国当时所面临的，并非以考试制度挽救或完善吏治，而是通过建立新制度来满足近代政党政治和法治的要求。它的关键是造成政务官与事务官的分野，使文官集团职业化。历史表明，没有这一转变，近代政府的职能就不能正常发挥，现代化商品经济和大工业生产也难以顺利进行。由此反观中国的科举制，古老的选官方式又多一层社会的合理性。1840年以前，中国社会始终未脱农业经济的封闭、落后状态。统治者的最高理想无非是保持“黎民不饥不寒”的基本水准。政府的功能主要是统治性的，选任官吏的制度也只能为此而设计。

1702709454

1702709455 政府职能简单，并不等于对官吏的管理可以放任或只以一二种基本原则来指导。因为，政府职能虽可因社会生活的简单而较为单纯，官僚政治可能产生的各种乱子却不会因此而不存。本来，吏治的核心在明君，在贤相，而官僚集团的取舍往往比君主的意向更为重要。所以，整饬吏治历来是中国传统政治的根本问题。中国古代监察制度的发达正可以说明这个问题的重要。

1702709456

1702709457 古代监察制度发端于秦。依秦制，中央设御史大夫，职掌御史台，主要负责察举违法官吏。御史台还向各地派出监察官员，称监御史。这种制度不但为后人所承继，而且被发扬光大。唐代监察组织分为台院、殿院、察院，分别对象、区域行使职权，这表明古代监察制度已经愈加细密、完善。这里，我们不但可以把监察制度看成吏治的重要标志，而且还可以之为标准来衡量吏治的发达程度。从客观上说，古代吏治的组织机制迟早要产生出这样一种制度，并把它置于不可或缺的重要地位。从主观上说，君主欲振纲纪，核名实，整顿吏治，首先可以依靠的也只能是这些“激浊扬清”的风宪官。因为，古代监察组织无非是“天子风纪耳目之司”（《明史·刑法志》），是君主用以侦察、控制官僚集团的重要工具。监察之不存，无异使君主耳目失聪，束手无策。唐睿宗说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也，政之理乱，实由此焉。”（《唐大诏令集》卷一百）明太祖云：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”（《明史·职官制》）监察官员虽负有如此大任，毕竟不都是圣贤之辈，与那些受其监督的官吏相比，也没有必然的贤与不肖的差别，更何况，作为管官之官，督察者不受民众监督，只向皇帝负责，谁可以保证他们德才兼备，忠于职守呢?可能的答案只有一个，圣明之君。于是，问题又回到“用人”上来。

1702709458

1702709459 唐太宗李世民有言：

1702709460

1702709461 致治之本，惟在于审，量才授职，务省官员。故《书》称：“任官惟贤才。”又云：“官不必备，惟其人。”若得其善者，虽少亦足矣，其不善者，纵多亦奚为?……使得各当所任，则无为而治矣。（《贞观政要》卷三）

1702709462

1702709463 太宗曾将都督、刺史的名字写在卧室屏风之上，坐卧恒看，并将各人政绩录于其名下。用心如此良苦，无非是要用人得当。太宗云：

1702709464

1702709465 朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实治乱所系，尤须得人。（《贞观政要》卷三）

1702709466

1702709467 可见，治乱的关键在于“用人”，而人君的最高职责就是要身体力行，贯彻吏治的根本原则：选贤任能。

1702709468

1702709469 选贤须明察，明察则须纳谏。这就要求君主（当然也包括各级用人的官吏）有远大的目光和虚怀若谷的修养，对于那些手握大权而很少甚或绝无约束的人来说，做到这一点很不容易，不但做到而且坚持下去，那就更不容易。唐太宗与魏徵曾有一段著名的对话，颇能说明问题。

1702709470

1702709471 太宗谓侍臣曰：“守天下难易?”侍中魏徵对曰：“甚难。”太宗曰：“任贤能，受谏诤，即可，何谓为难?”徵曰：“观自古帝王，在于忧危之间，则任贤受谏。及至安乐，必怀宽怠，言事者惟令兢惧，日陵月替，以至危亡。圣人所以居安思危，正为此也。安而能惧，岂不为难?”（《贞观政要》卷一）

1702709472

1702709473 魏徵所言，正是古来帝王的必行之路。后人往往把贞观之治的昌明景象归功于太宗从谏如流、居安思危的个人品质，又把太宗晚年渐生骄矜之心看作贞观后期战争与徭役频繁的原因，这些自然不错，但是，如果我们能从人治-吏治这一政治模式入手来把握问题，无疑会更深刻些。

1702709474

1702709475 王亚南先生指出：“选贤任能是官僚政治的口号，‘能者在位，贤者在职’的理想实现程度，确也能测定那种政治场面的休咎与吉凶。”

1702709476

1702709477 只是，“能者在位，贤者在职”理想的实现终究要归结到用人者的贤明，所以，反过来说，吏治清明必定以“天子圣明”为前提。然而，天子圣明又是靠什么来保证的呢?如果皇权之上之外没有一种有效的制约机制，那就只能指望人君内心的自我约束了。这样一来，政治问题就变成了修养问题，天子的一言一行也都具有了道德风范的意蕴。不是要选贤任能吗?

1702709478

1702709479 古人云，王者须为官择人，不可造次即用。朕今行一事，则为天下所观；出一言，则为天下所听。用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。故知赏罚不可轻行，用人弥须慎择。（《贞观政要》卷三）

1702709480

1702709481 可见，用当其人，还有劝善止恶的巨大道德示范作用。这个问题甚至是治乱之道更根本的所在，太宗云：

1702709482

1702709483 若安天下，必须先正其身，未有身正而影曲，上治而下乱者。朕每思伤其身者不在外物，皆由嗜欲以成其祸。若耽嗜滋味，玩悦声色，所欲既多，所损亦大，既妨政事，又忧生民。且复出一非理之言，万姓为之解体，怨既作，离叛亦兴。朕每思此，不敢纵逸。（《贞观政要》卷一）

1702709484

1702709485 这种对于利害关系异常清醒的理智态度，可说是贞观之治得以出现的主观条件。然而，也正是这种把治国大计转化为道德问题的做法，暴露出中国传统政治模式固有的致命弱点。用身体力行的道德实践方式来团结臣民，说明维系着官僚集团的是共同的道德信念，而意识形态的联系最终又不可避免要归结于人心。不错，典章制度不可或缺，法律的威严也要时时加以强调。然而，圣上的贤明和官吏的廉正不能靠外在的规范来保证，相反，倒是个人内在的品行、修养可以决定政制的存亡。这并不是因为外部的规范不足以约束个人，而是因为那种可以有效约束个人的外部规范从来没有——在中国传统文化的氛围中也不可能——建立起来。孔子云：“其人存则其政举，其人亡则其政亡。”（《礼记·中庸》）这是两千年间不移的真理。虽说历代帝王都极重视法典的修订，并为掣肘臣下而在官制安排上颇费心计，但那不过是弄权的结果。法律从来都不是权力的基础，至高无上的皇权反倒是法律的源泉。如果说，君主表示对于法律的尊重，那只是为了取信于民，树立自己的公正形象，使“民知罪之无私，故甘心而不怨；臣下见言无忤，故尽力以效忠”（《贞观政要》卷五），谁不知道“君私于上，吏奸于下”的道理呢?因此需要明君。官吏们自然应该服从法律，但不必对法律负责，因为他们的权力乃是皇上的恩赐，法律最多只是其权力的限制，而不是权力的基础。法治之下，文官集团职业化了，人只能以身就职；但按照人治-吏治的原则，官职乃是身份和特权，让这些有特殊身份的人屈从于法律谈何容易，因是需要贤臣。然而，明君贤臣的理想在现实中竟是多么不易实现。汉廷尉张释之秉公执法之所以可贵，魏武帝曹操割发代首之所以可敬，唐太宗李世民任贤纳谏之所以可佩，宋丞相包拯铁面无私之所以可赞，全在其难能而能。历来对明君贤相的歌颂，归根结蒂，都是对制度的否定。只有在制度无望的情况下，人们才拼命赞美个人的道德操守。然而，这种赞美愈是热烈，期待愈是真诚，现实中的明君贤相便愈发地难得。纵观中国历史，自秦洎清，凡两千余年，贤明者如李世民、魏徵辈实在是“千世而一出”。昏庸之君、贪暴之吏倒是不胜其多。而且，愈是到了后期，官场愈是腐败，纵有励精图治的君主，也回天无力，难以挽回颓势了。比如明太祖朱元璋兴大狱、废丞相，严禁臣下交结朋党，谨防后宫、宦官干预朝政，严刑峻法，无所不用其极，末了反而促成宦官揽权，阉党专政的局面。这不能不说是传统政治格局中以人制人的必然归宿。正因为如此，玩弄权谋于上，掣肘大臣于下，永远是君主无限关注却又注定不能彻底解决的难题。自然，在人治-吏治的政治模式中，难题并不止此一端。这里不妨再举一例。惩治贪官污吏一向是吏治的重要内容，规模浩大的打击贪吏运动也时有发生，但是这些措施纵可以行一时之计，结构性的腐败之风最后总是无法消除。明代的历史就是一个好例。据《明史·刑法志》：“太祖开国之初，惩元季贪冒，重绳赃吏。”根据明律规定，受人财物而曲法科断者，一贯以下杖七十，八十贯者，绞。对犯有赃罪的监察官吏，处刑更严。明律规定：“凡风宪官吏受财及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之类，各加其余官吏罪二等。”大明律之外，朱元璋还亲自编制《大诰》，“取当世事之善可为法、恶可为戒者，著为条目，大诰天下”（《洪武实录》卷一七九）。其中，有相当部分是惩治贪官污吏的案例。与明律相比，《大诰》内容更形严厉，并有不见于律文的种种酷刑。对于当时轰轰烈烈的惩治赃吏运动，后人亦有翔实的记载：

1702709486

1702709487 明祖严于吏治，凡守令贪酷者，许民赴京陈诉，赃至六十两以上者，枭首示众，仍剥皮实草。州府县卫之左，特立一庙，以祀土地，为剥皮之场，名曰皮场庙。官府公庙旁，各悬一剥皮实草之袋，使之触目惊心。

1702709488

1702709489 从这里可以看出明太祖惩治贪吏的决心。不过，客观效果未必总与主观愿望相一致。甚至朱元璋在世时就已痛心地发现，“我欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯”。征诸史实，明代法律固严，明代贪赃枉法之风却较前朝更烈。问题似不在于统治者决心不大，努力不够，而在于人治-吏治模式的内在机制只能如此。“综观历朝贪污史录，愈接近近代，贪污现象亦愈普遍，贪污技巧亦愈周密，而与惩治贪污刑典的宽严似无何等重大关系。”刑罚只可以惩处犯罪的结果，却不能消除犯罪的原因，这个道理，明太祖大概不甚懂得。他不知道，他意欲消除的，正是他竭力想要维护的制度的副产品。“中国社会经济发展至明、清两代，流通经济现象愈益活跃，高利贷业商业的扩展，对官吏贪欲的助长已非常明白；而凝固的政制措施，不能适应变动发展实况所造成的大小漏洞，复给予各种贪欲以发泄的机会。”透过这个具体原因的说明，我们更可以了解，为什么愈是到了后来，吏治愈容易腐败，并且这种腐败愈是不易救治。

[ 上一页 ]  [ :1.70270944e+09 ]  [ 下一页 ]