1702709440
1702709441
上文所谓“人治”,只是就传统政治哲学的实质而言,讲的是一般指导思想。如果我们更进一步,要去了解这一理论的现实形态,那就必须转而考察整部国家机器运转情形,这样,我们就由对人治的分析转入对吏治的考察。[26]
1702709442
1702709443
以现代政治学的标准衡量,秦以后的中国历朝都可以归入君主专制政体一类。这种国家通常由三种权力组成:决策权、执行权、监督权。其中,决策权至高无上,它本身不受监督,凌驾于法律之上。在古代中国,握有这种特权的是称做天子的帝王,执君命者则是按等级排列的大大小小的官吏。职司监督的也是君主的臣属,但由于他们负有纠弹百官的重任,自有一种特殊地位。在这种统治格局中,高高在上的君主与其下的官僚集团有一种相互依存的特殊关系。官吏的权威与恩宠固然是来自君主,而君主要维持其统治也不能没有各级官吏的合作与服从,否则,决策权也不过是句空话。在此种情形下,确保其地位尚且困难,更勿论施展什么政治抱负了。所以,如何选拔、任用、管理和控制官吏,永远是君主们处心积虑,意欲解决的基本问题。又所以,历代典章制度中,官制总是占有突出位置。这种情形在法律上即表现为“官制法”的发达。[27]
1702709444
1702709445
古代中国第一部完备的“官制法”,可推唐开元二十六年(公元738年)编成的唐六典。这部大典直接以《周礼》为蓝本,设治、教、礼、政、刑、事六职,对唐代官制有详尽规定。以后历朝都依此例编纂自己的“官制法”。这是古代中国于刑法典之外仅有的另一大“法律部门”。这一事实只能说明吏治在国家生活中的地位。[28]但是,只看这些琐细条目,我们还难以体味出君主通过官制的安排以控制臣属的苦心,而这一点,恰恰是中国古代官制演变的核心。比如,秦代设丞相、太尉、御史大夫三职,分掌全国行政、军事、监察之职,是为三公。这套安排(包括中央、地方的全部机构)原本是为了加强中央集权,使“天下之事无大小,皆决于上”(《史记·秦始皇本纪》),但以后丞相权势日增,位极尊隆,遂成心患。所以,自汉武帝始,屡屡起用内臣以架空三公,削弱相权,渐有“中朝”与“外朝”之分。后经由魏晋南北朝之变,终于形成唐代较为稳定的中央机构。至此,“三公论道之官也”,“皆不视事”(《唐六典》),实权则归于中书、门下、尚书三省。三省长官共同行使宰相权,因此便于皇帝控制。宋代有二府三司制,反又架空三省。相权被进一步分割,并使调兵权与指挥权相分离。至明代,干脆废除丞相制度,使六部直接向皇帝负责。凡此以及地方官制的种种变化,“仔细考察起来,无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果”[29]。一部中国古代官制史,明里暗里,处处可见这类斗法的痕迹。矛盾尖锐时,大动刀兵的事也会发生。天下甫定诛杀功臣的事例不绝于史,就很能说明问题。像宋太祖那样以“杯酒释兵权”(《宋史·石守信传》)算是极温和的。明太祖废相制,直接以丞相胡惟庸开刀,受此案牵连而被诛杀者逾三万人。不久又有“蓝玉案”,诛杀一万五千余人。这段史实今天读来仍令人怵目惊心。但实际上,在中国传统政治模式中,这类情事是必然要不断发生的。朱元璋兴胡、蓝党案不过做得较为激烈罢了。秦代运命短祚,暂可不论。自汉洎清,禁止臣属内外交通、交结朋党的禁令、严法不胜其多,足使后人窥见历代君王在这个问题上的恐惧和敏感心理。诚如王亚南先生所说:“所谓寝食不安,所谓宵旰图治,在天下已定或大定之后,主要还不是为了对付人民,而是为了对付臣属哩!”
1702709446
1702709447
中国古代帝王尊为天子,俨然高不可攀,但越是如此,他就越是虚弱,因为他不能不更多地依赖其臣属,以之为间接统治人民的工具。这样一来,不但江山能不能坐稳要看官僚集团的向背,政绩的好坏也须以官吏的素质为转移。这一点,古来帝王都是很清楚的。所以,在消极防范之外,君主更须花大气力解决好官吏的选用和管理问题。
1702709448
1702709449
关于官吏的任用,起初并无定制。秦汉通行的方法大抵有荐举、辟除、征召三种。以这种办法铨选官吏,缺乏固定标准,易生流弊。即使从积极方面说,也很难人尽其才。萧何月下追韩信一类的事毕竟少见。所以,如何改进和完善任官制度一直是统治者关注的问题。以后,中经魏晋的九品中正制,逐渐过渡到隋唐的科举制度,终于使官吏选任问题得以较为圆满的解决。采用科举制,既便于思想统制,又可以扩大官僚集团的社会基础,亦有助于改善吏治。从历史上看,科举制初行也确实颇见成效。不过,我们不要忘记,中国古代科举制不过是吏治的产物,而吏治又只是所谓人治的历史表现。改善吏治绝非消除人治的手段,而是人治模式中自我调节的机制。它不但具有传统官僚政治的一般特点,同时也难以免除人治-吏治模式自身具有的种种弊端。[30]在这种情形下,科举制施行既久,弊窦丛生的情形也应在意料之中。清世祖福临在顺治十年的上谕中痛心疾首,历数科举流弊。
1702709450
1702709451
比来各府州县生员,有不通文义,倡优隶卒本身及子弟,厕身学宫,甚者出入衙门,交结官府,霸占地土,武断乡曲。国家养贤之地,竟为此辈藏垢纳污之所。又提学官未出都门,在京各官开单属托,既到地方,提学官又采访乡绅子弟亲戚,曲意逢迎。甚至贿赂公行,照等定价;督学之门,竟同商贾;正案之外,另有续案,续案之外,又有寄学,并不报部入册。以致白丁豪富,冒滥衣巾,孤寒饱学,终身淹抑,……种种情弊,深可痛恨。(《东华录》顺治十年,转引自上引王亚南书)
1702709452
1702709453
有趣的是,这样一种考试制度在19世纪被介绍到西方以后,竟在欧美成为建立近代文官制度的巨大推动力。改革者撰文鼓吹考试制度的优越性,盛赞来自东方的古老制度。当然,这不是盲目照搬,而是创造性的选择。因为欧美诸国当时所面临的,并非以考试制度挽救或完善吏治,而是通过建立新制度来满足近代政党政治和法治的要求。它的关键是造成政务官与事务官的分野,使文官集团职业化。历史表明,没有这一转变,近代政府的职能就不能正常发挥,现代化商品经济和大工业生产也难以顺利进行。由此反观中国的科举制,古老的选官方式又多一层社会的合理性。1840年以前,中国社会始终未脱农业经济的封闭、落后状态。统治者的最高理想无非是保持“黎民不饥不寒”的基本水准。政府的功能主要是统治性的,选任官吏的制度也只能为此而设计。
1702709454
1702709455
政府职能简单,并不等于对官吏的管理可以放任或只以一二种基本原则来指导。因为,政府职能虽可因社会生活的简单而较为单纯,官僚政治可能产生的各种乱子却不会因此而不存。本来,吏治的核心在明君,在贤相,而官僚集团的取舍往往比君主的意向更为重要。所以,整饬吏治历来是中国传统政治的根本问题。中国古代监察制度的发达正可以说明这个问题的重要。
1702709456
1702709457
古代监察制度发端于秦。依秦制,中央设御史大夫,职掌御史台,主要负责察举违法官吏。御史台还向各地派出监察官员,称监御史。这种制度不但为后人所承继,而且被发扬光大。唐代监察组织分为台院、殿院、察院,分别对象、区域行使职权,这表明古代监察制度已经愈加细密、完善。这里,我们不但可以把监察制度看成吏治的重要标志,而且还可以之为标准来衡量吏治的发达程度。从客观上说,古代吏治的组织机制迟早要产生出这样一种制度,并把它置于不可或缺的重要地位。从主观上说,君主欲振纲纪,核名实,整顿吏治,首先可以依靠的也只能是这些“激浊扬清”的风宪官。因为,古代监察组织无非是“天子风纪耳目之司”(《明史·刑法志》),是君主用以侦察、控制官僚集团的重要工具。监察之不存,无异使君主耳目失聪,束手无策。唐睿宗说:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也,政之理乱,实由此焉。”(《唐大诏令集》卷一百)明太祖云:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要。”(《明史·职官制》)监察官员虽负有如此大任,毕竟不都是圣贤之辈,与那些受其监督的官吏相比,也没有必然的贤与不肖的差别,更何况,作为管官之官,督察者不受民众监督,只向皇帝负责,谁可以保证他们德才兼备,忠于职守呢?可能的答案只有一个,圣明之君。于是,问题又回到“用人”上来。
1702709458
1702709459
唐太宗李世民有言:
1702709460
1702709461
致治之本,惟在于审,量才授职,务省官员。故《书》称:“任官惟贤才。”又云:“官不必备,惟其人。”若得其善者,虽少亦足矣,其不善者,纵多亦奚为?……使得各当所任,则无为而治矣。(《贞观政要》卷三)
1702709462
1702709463
太宗曾将都督、刺史的名字写在卧室屏风之上,坐卧恒看,并将各人政绩录于其名下。用心如此良苦,无非是要用人得当。太宗云:
1702709464
1702709465
朕居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实治乱所系,尤须得人。(《贞观政要》卷三)
1702709466
1702709467
可见,治乱的关键在于“用人”,而人君的最高职责就是要身体力行,贯彻吏治的根本原则:选贤任能。
1702709468
1702709469
选贤须明察,明察则须纳谏。这就要求君主(当然也包括各级用人的官吏)有远大的目光和虚怀若谷的修养,对于那些手握大权而很少甚或绝无约束的人来说,做到这一点很不容易,不但做到而且坚持下去,那就更不容易。唐太宗与魏徵曾有一段著名的对话,颇能说明问题。
1702709470
1702709471
太宗谓侍臣曰:“守天下难易?”侍中魏徵对曰:“甚难。”太宗曰:“任贤能,受谏诤,即可,何谓为难?”徵曰:“观自古帝王,在于忧危之间,则任贤受谏。及至安乐,必怀宽怠,言事者惟令兢惧,日陵月替,以至危亡。圣人所以居安思危,正为此也。安而能惧,岂不为难?”(《贞观政要》卷一)
1702709472
1702709473
魏徵所言,正是古来帝王的必行之路。后人往往把贞观之治的昌明景象归功于太宗从谏如流、居安思危的个人品质,又把太宗晚年渐生骄矜之心看作贞观后期战争与徭役频繁的原因,这些自然不错,但是,如果我们能从人治-吏治这一政治模式入手来把握问题,无疑会更深刻些。
1702709474
1702709475
王亚南先生指出:“选贤任能是官僚政治的口号,‘能者在位,贤者在职’的理想实现程度,确也能测定那种政治场面的休咎与吉凶。”
1702709476
1702709477
只是,“能者在位,贤者在职”理想的实现终究要归结到用人者的贤明,所以,反过来说,吏治清明必定以“天子圣明”为前提。然而,天子圣明又是靠什么来保证的呢?如果皇权之上之外没有一种有效的制约机制,那就只能指望人君内心的自我约束了。这样一来,政治问题就变成了修养问题,天子的一言一行也都具有了道德风范的意蕴。不是要选贤任能吗?
1702709478
1702709479
古人云,王者须为官择人,不可造次即用。朕今行一事,则为天下所观;出一言,则为天下所听。用得正人,为善者皆劝;误用恶人,不善者竞进。赏当其劳,无功者自退;罚当其罪,为恶者戒惧。故知赏罚不可轻行,用人弥须慎择。(《贞观政要》卷三)
1702709480
1702709481
可见,用当其人,还有劝善止恶的巨大道德示范作用。这个问题甚至是治乱之道更根本的所在,太宗云:
1702709482
1702709483
若安天下,必须先正其身,未有身正而影曲,上治而下乱者。朕每思伤其身者不在外物,皆由嗜欲以成其祸。若耽嗜滋味,玩悦声色,所欲既多,所损亦大,既妨政事,又忧生民。且复出一非理之言,万姓为之解体,怨既作,离叛亦兴。朕每思此,不敢纵逸。(《贞观政要》卷一)
1702709484
1702709485
这种对于利害关系异常清醒的理智态度,可说是贞观之治得以出现的主观条件。然而,也正是这种把治国大计转化为道德问题的做法,暴露出中国传统政治模式固有的致命弱点。用身体力行的道德实践方式来团结臣民,说明维系着官僚集团的是共同的道德信念,而意识形态的联系最终又不可避免要归结于人心。不错,典章制度不可或缺,法律的威严也要时时加以强调。然而,圣上的贤明和官吏的廉正不能靠外在的规范来保证,相反,倒是个人内在的品行、修养可以决定政制的存亡。这并不是因为外部的规范不足以约束个人,而是因为那种可以有效约束个人的外部规范从来没有——在中国传统文化的氛围中也不可能——建立起来。孔子云:“其人存则其政举,其人亡则其政亡。”(《礼记·中庸》)这是两千年间不移的真理。虽说历代帝王都极重视法典的修订,并为掣肘臣下而在官制安排上颇费心计,但那不过是弄权的结果。法律从来都不是权力的基础,至高无上的皇权反倒是法律的源泉。如果说,君主表示对于法律的尊重,那只是为了取信于民,树立自己的公正形象,使“民知罪之无私,故甘心而不怨;臣下见言无忤,故尽力以效忠”(《贞观政要》卷五),谁不知道“君私于上,吏奸于下”的道理呢?因此需要明君。官吏们自然应该服从法律,但不必对法律负责,因为他们的权力乃是皇上的恩赐,法律最多只是其权力的限制,而不是权力的基础。法治之下,文官集团职业化了,人只能以身就职;但按照人治-吏治的原则,官职乃是身份和特权,让这些有特殊身份的人屈从于法律谈何容易,因是需要贤臣。然而,明君贤臣的理想在现实中竟是多么不易实现。汉廷尉张释之秉公执法之所以可贵,魏武帝曹操割发代首之所以可敬,唐太宗李世民任贤纳谏之所以可佩,宋丞相包拯铁面无私之所以可赞,全在其难能而能。历来对明君贤相的歌颂,归根结蒂,都是对制度的否定。只有在制度无望的情况下,人们才拼命赞美个人的道德操守。然而,这种赞美愈是热烈,期待愈是真诚,现实中的明君贤相便愈发地难得。纵观中国历史,自秦洎清,凡两千余年,贤明者如李世民、魏徵辈实在是“千世而一出”。昏庸之君、贪暴之吏倒是不胜其多。而且,愈是到了后期,官场愈是腐败,纵有励精图治的君主,也回天无力,难以挽回颓势了。比如明太祖朱元璋兴大狱、废丞相,严禁臣下交结朋党,谨防后宫、宦官干预朝政,严刑峻法,无所不用其极,末了反而促成宦官揽权,阉党专政的局面。这不能不说是传统政治格局中以人制人的必然归宿。正因为如此,玩弄权谋于上,掣肘大臣于下,永远是君主无限关注却又注定不能彻底解决的难题。自然,在人治-吏治的政治模式中,难题并不止此一端。这里不妨再举一例。惩治贪官污吏一向是吏治的重要内容,规模浩大的打击贪吏运动也时有发生,但是这些措施纵可以行一时之计,结构性的腐败之风最后总是无法消除。明代的历史就是一个好例。据《明史·刑法志》:“太祖开国之初,惩元季贪冒,重绳赃吏。”根据明律规定,受人财物而曲法科断者,一贯以下杖七十,八十贯者,绞。对犯有赃罪的监察官吏,处刑更严。明律规定:“凡风宪官吏受财及于所按治去处求索借贷人财物,若买卖多取价利及受馈送之类,各加其余官吏罪二等。”大明律之外,朱元璋还亲自编制《大诰》,“取当世事之善可为法、恶可为戒者,著为条目,大诰天下”(《洪武实录》卷一七九)。其中,有相当部分是惩治贪官污吏的案例。与明律相比,《大诰》内容更形严厉,并有不见于律文的种种酷刑。对于当时轰轰烈烈的惩治赃吏运动,后人亦有翔实的记载:
1702709486
1702709487
明祖严于吏治,凡守令贪酷者,许民赴京陈诉,赃至六十两以上者,枭首示众,仍剥皮实草。州府县卫之左,特立一庙,以祀土地,为剥皮之场,名曰皮场庙。官府公庙旁,各悬一剥皮实草之袋,使之触目惊心。
1702709488
1702709489
从这里可以看出明太祖惩治贪吏的决心。不过,客观效果未必总与主观愿望相一致。甚至朱元璋在世时就已痛心地发现,“我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯”。征诸史实,明代法律固严,明代贪赃枉法之风却较前朝更烈。问题似不在于统治者决心不大,努力不够,而在于人治-吏治模式的内在机制只能如此。“综观历朝贪污史录,愈接近近代,贪污现象亦愈普遍,贪污技巧亦愈周密,而与惩治贪污刑典的宽严似无何等重大关系。”刑罚只可以惩处犯罪的结果,却不能消除犯罪的原因,这个道理,明太祖大概不甚懂得。他不知道,他意欲消除的,正是他竭力想要维护的制度的副产品。“中国社会经济发展至明、清两代,流通经济现象愈益活跃,高利贷业商业的扩展,对官吏贪欲的助长已非常明白;而凝固的政制措施,不能适应变动发展实况所造成的大小漏洞,复给予各种贪欲以发泄的机会。”透过这个具体原因的说明,我们更可以了解,为什么愈是到了后来,吏治愈容易腐败,并且这种腐败愈是不易救治。
[
上一页 ]
[ :1.70270944e+09 ]
[
下一页 ]