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1929年1月，按照立法程序，国民政府工商部拟定了《商会法》《工商同业公会条例》两部法律草案送交立法院。马寅初是立法院经济法、商法委员会的负责人，主持了对两部草案的审查并做出多处重要修正，[17]1929年八九月间相继颁行的《商会法》《工商同业公会法》即以马寅初提交的修正案为蓝本。1933年，马寅初还写了一篇专文《新〈商会法〉与〈工商同业公会法〉》，就两部法律的特点、意义等问题进行了详细探讨，以其经济学家兼立法委员的身份对这两部法律做出了具有权威性的诠释。[18]
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通过对比两部法律的原案与修正案，结合马寅初所做的诠释，可以发现《商会法》与《工商同业公会法》的立法思想中体现了明显的国家主义构思，否定了北京政府时期政府下放权力、以商会作为工商秩序主导的格局，试图将权力收归政府，树立国家在工商界秩序中的主导地位与权威。
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马寅初的修正案在诸多方面都加强了政府对社团的直接干预权。如关于商会职员的解任，原案规定由商会会员大会自主决议解任，修正案则加入“由工商部或地方最高行政官署令其退职”，[19]政府可以直接取代会员大会，决定商会职员退职；又如关于商会解散后的清算，原案规定重大清算事项应由商会会员大会议决后执行，“不能议决时清算人得自行决定之”，修正案则在对清算人的决定权的规定中加入行政干预，“非经地方最高行政官署核准不生效力”。[20]关于传统的公所、会馆等同业组织的地位，原案延续了民初《工商同业公会规则》允许新旧形态并存的思路，提出对已有的同业组织“均得照旧办理”，承认既有事实，修正案则明确要求，对于法令公布之前已有的同业组织，不论其名称为行会、公所、会馆或其他，“应于本法施行后一年内依照本法改组”，[21]仅承认经过政府核准设立的同业公会具有合法性，否认传统同业组织的既有事实具有合法性，从而将新旧组织统一纳入政府管辖之下。
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马寅初的修正案降低了商会的法定规格，削弱了商会的权限和组织。在商会设立核准权限方面，自清末颁布《奏定商会简明章程》以来，省一级商会的设立一直都由中央政府的实业主管部门加以核准，体现了商会较高的地位。原案对商会的设立核准沿用传统，规定由“地方主管长官转呈省或特别市政府转报工商部核准”，修正案则将核准权下移到地方，改为“呈请特别市政府或呈由地方主管官署转呈省政府核准设立，并转报工商部备案”，[22]商会设立由中央核准的传统至此被打破。在商会联合会组织方面，民初普遍存在各省乃至全国的商会联合会，对国家政权架构隐有分庭抗礼之意，原案对商会联合会的设立的规定为并不需要官方核准，修正案则要求设立全省商会联合会需要省政府核准，设立全国联合会需要工商部核准；[23]原案给予了商会联合会较高权限，“应援助及监督所属各会职务之执行”，修正案则将此删除，否认商会联合会对其他商会的监督权，以限制商会的纵向组织力。[24]
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以修正案为基础的新法规是对民初时期主要依赖商会和国民革命时期完全否定商会两个极端的折中，既承认商会的合法性，又削弱商会在工商界中的地位，以确立国家法制的权威。新法规既然明确了商会、同业公会的合法地位，那也就昭示了作为商会对立方的商民协会的最终命运，“商民协会之组织与新法规之原则，大相径庭，殊不适于现今商运之方针，有取消之必要”。[25]1930年2月，国民党中央执行委员会第70次常务会议通过决议，限期撤销全国各地商民协会，[26]在帮助国民党完成“革命的破坏”使命后，商民协会最终被国民党抛弃。
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新《商会法》和《工商同业公会法》明确了商人团体的基本法律法规，而对于工商界中的另一职业团体——工会，马寅初则持较为中庸的调和观点，主张劳资双方合作，既认同工人有组织工会的合法权利，又不赞成工人通过激烈罢工来主张权利，并强调应通过政府立法“注意劳资两方之利益，万勿仅顾一方之要求，漠视他方之权利也”。[27]
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马寅初认为，中国固然也有资本家压迫工人的现象，但这并非根本问题所在，“中国的经济问题就是资本不足的问题”。如美国这种比较发达的国家中提出“劳动神圣，资本万恶”的口号，是因为其分配极不均匀，社会财富被资本家大量占有，因此才有“资本万恶”的议论；而中国国情不同，国家尚处于极度贫穷中，社会财富极度不足，“中国现在生产的阶级还没有达到，讲什么分配呢！说什么‘资本万恶’呢！”因此，马寅初鲜明提出“劳动果是神圣，资本也是神圣”。[28]
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既然劳动和资本均为神圣，马寅初主张调和劳资双方，目标一致对外，“工人之生活固当改善，吾人当竭力援助工团合法之行动；而资本家之种种为难情形，亦当注意及之。吾国实业之所发不振，因受外国之经济侵略，劳资两者均受其累侮，理应先使劳资两者结合，共抗外侮”。[29]他肯定工人有设立工会的合法权利，“工人实在有组织一工会的必要。国家既然没有制定法律，保护劳工，取缔资本家的非法行为，工人为保障自由和幸福起见，实在可以设立工会”。[30]但这是以“国家既然没有制定法律”为前提的，如果国家有了明确的工会法制，工会的行动则应该限定在国家法律范围之内，“不宜有越轨之举动”。[31]对于国家制定劳工法律的原则，马寅初提出要统筹兼顾，“今日劳资之问题，不宜专以劳工为目标。而解决之道，应通盘筹划，使劳、资两方之痛苦，均得同时解除之”。[32]如此通过法律协调双方利益，其主旨依然是服务于国家的经济建设，“劳资两方又均得法律保障，则经济建设必有长足之进步”。[33]
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马寅初关于工会的见解与国民党的执政思想相合。国民党在借助工人运动推进国民革命并夺取政权后，开始对工会采取约束和限制的政策。1928年10月，国民党中央执行委员会发布禁止工人罢工的告诫书，要求工人必须将国家利益置于首位，“中国工人欲为自己争地位，若从自己地位设想，必愈争愈坏，必须从全体国民之地位设想，为国家争地位，始能愈争愈高”。国民党还对工会立法做出承诺：“本党今后，必须提掣全国人民，运用强国之政权，制定良善之法律……政府必须使之有负荷建设之能力；法令规章必须使之能保障国民生活之稳固与安宁，绝不使任何部分人民遭受遗亡或偏视。”[34]马寅初对工会法的立场主要是从经济角度出发，而国民党则更偏向于国家政治层面，但至少在协调劳资矛盾、立法规范工会方面，作为知识阶层代表的马寅初与执政党的态度是比较一致的。
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为了实现“良善之法律”，早日将工会纳入国家法制体系，立法院成立不久便专门组成了劳工法起草委员会，负责工会法的制定工作，而马寅初则作为经济法专家全程参与立法过程。经过多次开会讨论和反复修改，1929年9月11日，马寅初会同劳工法起草委员会提交了《工会法原则》并讨论通过，[35]10月21日，国民政府正式颁布了以《工会法原则》为蓝本的《工会法》。
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《工会法》从设立批准、组织人数等各方面对工会提出了严格限制，并规定国家行政、交通、军事、国营产业、教育事业、公用事业等机关的工作人员“不得援用本法组织工会”，对罢工的目的、程序方面也有种种要求，“工会不得要求超过标准工资之加薪而宣言罢工”，宣言罢工必须“经过会员大会以无记名投票，得全体会员三分之二以上之同意”。[36]在限制工会组织罢工的同时，《工会法》又规定了工会有缔结团体契约、办理职业介绍等事务和调解纠纷等多达13项职责，将工会的重心由争取和保障职工权益转向分担政府管理职能、执行政府指定事务。依据《工会法》设立的工会，不再是国民革命时期组织工人反对帝国主义和资本家的斗争利器，而成为新国家政权管理工人的执行机构。
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1929年《商会法》《工商同业公会法》《工会法》等法规颁行后，商人团体组织关系得以明确，工人团体则纳入《工会法》调整范围，各种工商社团初步纳入政府的法制框架，对稳定工商界秩序起到了一定作用。
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三 团体统制与同业公会法的分拆
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20世纪30年代，世界经济、政治情势发生了重大变化，中国在国内经济有所发展的同时，政局依然不稳，且日益受到来自日本的严重威胁。面对内忧外患，马寅初的经济思想逐渐发展成为统制理论，并形成了系统的团体统制主张。
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“统制经济，亦称计划经济，源于苏俄之五年计划，成绩卓著。”[37]统制经济思想在20世纪三四十年代风行一时，而马寅初的思想由李斯特国家主义进一步转向统制理论主要是受到以下几个方面的影响。
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1.世界经济危机的破坏
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1929年爆发的世界经济大危机是人类历史上前所未有的，对各主要资本主义国家的经济生产造成了巨大破坏，并深刻影响了其后数十年的世界政治局势。马寅初认为，这场危机的根源在于资本主义国家“有经济而无统制”，由于自由竞争思想下国家并不干预经济运行，供求平衡难以实现，“在一定价格之下，非生产不足以应需求，即陷于过剩”，危机的爆发就是生产过剩累积的结果，而挽救的方法“非赖计划之助不可”。[38]
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2.意埃战争的触动
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1935年10月3日，意大利发动了对埃塞俄比亚的侵略战争，并于1936年5月获得了战争胜利。在马寅初看来，意大利完全是非正义的一方，但意大利国土狭小，资源贫乏，却能取得战争胜利，关键原因就在于“一面严密组织团体，一面增加效能。故知有组织之贫困国家，亦可得最后之胜利也”。中国的资源丰富程度远胜意大利，如果中国也能实行统制经济，通过严密组织则必能成为富强之国，“其功效必在意大利之上”。[39]
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3.日本的直接威胁
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进入20世纪30年代，日本对中国的侵略得寸进尺，对中国国家安全的威胁与日俱增。抗日战争全面爆发前，中国已经在日本的蚕食下先后失去了东北、华北的大片土地和资源，国家的经济状况持续恶化，而日本则利用侵占的领土向中国内地大肆走私，对中国国家财政和民族工商业都造成严重损害。[40]马寅初积极寻求对策，试图通过经济统制有效地对抗日货走私，挽救国家危亡。
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基于各种内外情势，马寅初指出，“中国欲以自由竞争政策发展其实业，势已不能。然则中国经济之出路，只有统制经济之一途，显然可见”。[41]
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马寅初是30年代统制思潮中的重要一员，另外，陈长蘅等经济学者也主张统制经济。但与陈长蘅等主张由国家作为统制主体不同，马寅初主张以工商社团作为统制主体，他认为国民政府“实力微弱”，难以满足成为统制主体的条件。“国民政府成立之后，虽力事改革，百废俱兴，而积重难返，所谓整顿，未能尽如所愿”，[42]要在中国推行统制经济，应以团体为核心，通过工商社团构建国家的统制主体，“故吾人今日所应建立之经济学说，应以团体的利益为前提，使团体之各部分，皆有其应负之责任，各部之间，更应有有机的联系，而后方能成整个之经济团体”。[43]
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在团体统制思想的基础上，马寅初力主将商会和工商同业公会都纳入统制体系中，以同业公会作为统制的基本单位，以对抗走私，发展生产，解决中国的经济困境。1934年，马寅初发表了《中国抵抗洋货倾销方策之我见》一文，系统地提出了利用同业公会的统制主张。[44]他认为，中国之内外情势使经济统制成为必然，但国家政权羸弱，缺少足够的干预力量来实行有效统制，而且国家直接干预对外贸易很可能造成外交纠纷，解决之道是依赖民间工商社团来代行经济统制，“以中央政府为背景，利用各省之商会及同业公会，使能统制各省之工商业”，这样既可抵抗倾销，又可回避政府直接出面干预而可能引发的外交纠纷。“如是中央政府如欲各省对洋货与仇货加以拒绝或限制，只须授意各地商会或一省商会联合会主席，即可实行矣。不必使用公文，致留政府指示之痕迹，对外表示商人之自动，与政府无干，外人亦无可责难。”
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马寅初设计的统制方案要求由同业公会直接代办外贸，并且需要有详尽的统计和计划，“凡有同业欲办洋货者，皆须由同业公会代办，各同业每月须买若干，能销若干，存货若干，皆须向公会报告，公会转报商会”。通过同业公会和商会网络的层层控制，商会可以掌握各行业的产销情况，从而能够有效应对洋货的影响，“视国货供给之多寡，以定酌办洋货之数量，如此国货有畅销之机会，而洋货不至泛滥市场矣。尤其仇货，欲完全拒绝，亦不难办到”。而且，同业公会除了控制洋货数量外，还可以在政府的指导下调整洋货的价格，这样一方面可以抵制洋货以发展民族产业，另一方面也可以适度引进洋货以改良国货生产，起到双向调节的作用。“假定国货生产品能逐渐改良，价格公道，对洋货加价，可以稍高，以限制洋货之销路。倘生产者安于所习，故步自封，或企业图垄断之时，则少加洋货之售价，使国货商受竞争之刺激，垄断局面不易造成。”
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