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行政诉讼法学（第三版） 第二节 行政诉讼一审程序
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第一审程序是从人民法院裁定受理到作出第一审判决的诉讼程序。在行政诉讼中，第一审程序是最重要、最基础的程序，这不仅是因为第一审程序是所有行政案件基本的、必经的程序阶段，更重要的是，这一程序还是二审及再审程序的参照，在有关后两类程序的法律规定不甚详明时，都需要比照第一审程序中的类似规定加以明确和具体化。
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一、审理前的准备
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审理前的准备是指人民法院在案件受理后至开庭审理前，为保证审判工作的顺利进行和案件正确及时审理，审判人员需进行各项准备活动。审理前的准备主要包括以下几项内容：
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（一）组成合议庭
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合议庭是人民法院行使行政审判权、审理行政案件的基本组织形式。行政案件必须由合议庭审理是行政诉讼区别于其他诉讼的一个重要特点。《行政诉讼法》规定：人民法院设行政审判庭审理行政案件。人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数，即行政诉讼合议庭的组成形式有两种：一种是由审判员组成的合议庭；另一种是由审判员和人民陪审员组成的合议庭。合议庭在审判长的领导下进行活动，合议庭全体成员集体审理、共同评议，按少数服从多数的原则表决案件审理工作中的重大事宜。
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（二）交换诉状
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这一阶段的工作内容主要包括以下几项：（1）通知被告应诉，人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本和应诉通知书发送给被诉行政机关，同时通知被告应诉并提供答辩状。（2）被告提交答辩状副本。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。但被告不提供答辩状的，不影响案件的审理。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。（3）向第三人送达诉讼文书。有第三人参加诉讼的，比照上述规定发送起诉状副本或答辩状副本。
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（三）处理管辖异议
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当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知书之日起10日内以书面形式提出，逾期不提出管辖异议的，视为无异议。对当事人提出的异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。
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（四）审查诉讼文书和调查收集证据
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通过对原、被告提供的起诉状、答辩状和各种证据材料进行审查，合议庭可以全面地了解案情，熟悉原告的诉讼请求和理由及被告的答辩理由，为开庭审理做好准备，同时在比较全面了解案情的基础上，根据实际情况对诉讼主体进行全面审查，及时更换和追加当事人，决定或通知第三人参加诉讼；调查收集证据则是在合议庭认为案件证据不够确凿、充分时，为了提高行政审判质量而自行组织的调查、取证工作。
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（五）审查其他内容
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主要是根据案件具体情况，决定诉的合并与分离，确定审理的形式，决定开庭审理的时间、地点，决定是否采取诉讼保全措施，审查具体行政行为是否具有停止执行的条件，审查是否有先行给付的情况存在等。
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二、开庭审理
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（一）庭审方式
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庭审阶段是全部审理活动的中心环节，其主要任务是审查核实证据，查明案情，正确适用法律，确认当事人之间的权利义务关系，最后作出正确判决。按照行政诉讼法的规定，在第一审程序中应当一律实行开庭审理，不得进行书面审理。由于行政案件的案情一般都比较复杂，审理难度大，开庭审理易于查明案情，能够比较充分地保障当事人的合法权益。在开庭审理时，应遵循以下两项原则：
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1.以公开审理为原则。行政案件的审理形式有两种：即公开审理和不公开审理。人民法院审理行政案件的活动，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定外，一律公开审理。公开审理与开庭审理并不是同一概念。开庭审理有公开进行和不公开进行的区别，而公开审判都是开庭审理，以开庭方式进行。无论公开审理或不公开审理，在宣告判决、裁定时，都应公开进行。
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2.审理行政案件不适用调解。人民法院审理行政案件，不得以调解书的方式结案，只能依法作出裁判。这是因为：第一，调解要求当事人双方必须对其权利享有实体处分权。行政诉讼的被告是行政机关，不享有实体处分权。行政机关代表国家行使行政管理职权，这种职权是人民通过法定程序赋予的，行政机关行使的法定职权同时也是行政机关的法定职责，对行政机关来讲，权利义务是不能分割的，行政机关只能依法行使职权而不能处分自己的职权。正因为如此，以对实体权利享有处分权为基础的调解就不能适用于行政诉讼中。第二，行政诉讼没有调解的必要。行政诉讼以合法性审查为原则，在具体行政行为的合法与违法之间并不存在第三种选择。但行政赔偿诉讼和附带民事诉讼因其是行政诉讼的特殊形式，可以适用调解。
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（二）庭审程序
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庭审程序是人民法院在当事人、诉讼参加人及其他诉讼参与人的参加下，依法定程序审理行政案件的过程。完整的庭审程序一般由如下程序组成：
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1.开庭准备。在开庭前三日传唤、通知当事人、诉讼参与人按照出庭参加诉讼。
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2.宣布开庭。开庭前由书记员查明当事人、诉讼参加人和其他诉讼参与人是否到庭。审判长宣布开庭，宣布案由，依法核对当事人身份，宣布合议庭组成人员和书记员及本案鉴定人、勘验人、翻译人员名单，告知当事人诉讼权利义务，交代申请回避权，询问当事人是否申请回避。
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