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四、我国行政诉讼审理标准的具体内容
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（注：以下内容参照杨小君主编：《行政诉讼法学》，陕西旅游出版社1999年版，第460—481页；应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第260—272页。）
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我国的行政诉讼有违法性标准与合法性标准，然而违法性标准是行政诉讼审理过程中的重点内容。以下对我国行政诉讼法确立的违法性标准作详细的介绍。
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1.主要证据不足
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作为行政诉讼审理标准的主要证据不足是指行政主体在行政活动过程中据以作出具体行政行为的事实缺乏主要证据，不足以构成其认定事实，从而使具体行政行为缺乏事实基础而成为违法的行为。这一标准包含以下含义：
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第一，证据不足。在行政活动过程中行政机关的行为必须有事实依据，不能根据主观臆断作出决定。而且，可以毫不夸张地说，行政证据在行政活动中居于核心地位，因为每一个行政行为的作出都是行政主体解释法律、收集证据并在证据基础上适用法律作出结论的过程。证据不足就意味着行政主体作为行政行为的证据不足以形成证据的真实性、关联性及合法性，不能真实、全面地反映案件的事实，从司法审查的角度看就是不足以作出被诉的具体行政行为。没有充足的证据支持，行政行为就没有了事实根基。这一标准主要是从行政行为的事实问题方面进行的审查。
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第二，构成违法并撤销具体行政行为必须达到主要证据不足的程度。证据不足会使事实不清，但不是一项或几项证据不足都会使行政行为违法并被撤销。由于案件的完整事实是由若干具体的事实构成的，各项具体的事实在各个案件中的地位与作用不同，有主要证据与次要证据之别，因而不同的证据在适用法律上的地位与作用也不相同。根据行政诉讼法的规定，只有主要证据不足，才属于具体行政行为违法并应撤销的情况，如果仅仅是次要证据不足，就不足以认定具体行政行为违法并予以撤销。这里的主要证据是指行政主体作出具体行政行为依法所必需的基本事实条件。任何一个具体行政行为的作出都必须符合法律为之设定的条件也就是事实构成要件，只有具备这些事实构成要件，具体行政行为才能实施；否则，具体行政行为就不能实施。凡是反映与证明这些构成事实的证据，统统称为主要证据。而那些虽然也是案件的事实，但不是适用具体行政行为构成事实的事实证据，就不属于主要证据而是次要证据（注：杨小君主编：《行政诉讼法学》，陕西旅游出版社1999年版，第461页。）。
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第三，主要证据不足是作为被告的行政主体在行政活动中作出的具体行政行为的主要证据不足。行政诉讼的审理对象是被告的具体行政行为，因而，作为审理标准的主要证据不足是审查被告业已认定的事实、证据，是否足以使它在法律上可以作出该被诉的具体行政行为。行政诉讼的审理标准不是判断原告的行为违法与否的标准，原告的行为可能确实存在违法行为，但只要行政机关在行政活动过程中没有依法收集到足够的证据作为其行为的支持，则被告的行为仍然是违法并应予以撤销的。在行政诉讼中法院也会查清案件的全部事实，但法院查到的原告行为的违法性也不能证明被告行政机关的行为就是合法的。
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第四，主要证据不足最终将导致行政行为违法并予以撤销的法律后果。主要证据不足是一个首先涉及行政行为的事实问题，但由于我们的行政诉讼法对这一事实问题加以规定，只要某一行为构成了主要证据不足，便同时也是一个法律问题，法院在行政诉讼中必然对这一行为作否定性的评价。法院将会在经过依法审理后对主要证据不足的具体行政行为运用国家司法权作出撤销性的判决。所以说，主要证据不足既是事实问题，更是一个严肃的法律问题。
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具体行政行为的主要证据不足在实践中的表现主要有以下几种：（1）具体行政行为完全没有或基本没有证据。这主要是行政机关的工作人员在没有调查取证或其根本就不想调查取证的情况下作出的违法行为。（2）具体行政行为所依据的主要事实是虚假的。证据必须是真实的，臆想的事实不能作为行政行为的依据。（3）行政行为的有效证据不足。虽然行政行为可能有主要证据，但这种主要证据用司法的标准判断是违法的。证据必须是合法的，当合法的证据不足时也是违法的行为。（4）主要证据之间相互矛盾且不能予以排除。虽然有主要证据但相互之间冲突，而且用司法的标准无法排除，证据之间无法形成严密的链条。
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2.适用法律法规错误
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这是指作为被告的行政机关在适用普遍的实体性法律规范实施具体行政行为时出现的种种与法律法规规定之间不一致、相冲突或相违背的情况。从行政诉讼法的整体规定来看，这里的适用法律法规错误是指实体性的违反，如果是程序方面与法不符应属于违反法定程序的范畴。这一行政诉讼审理标准的含义包括以下内容：
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第一，这种违法行为发生在适用法律规范的过程之中。行政机关的行政行为实际上是将普遍性的法律规范运用于具体事项与人的过程，在这一过程中行政机关必然要进行解释法律和适用法律的活动。但我们的行政诉讼审理标准不直接针对行政机关的解释法律活动，而是针对行政机关经过解释法律活动之后的适用法律规范的活动过程并以此作为判断行为违法与否的标准。这是因为解释法律的活动最终要体现在适用法律的活动中，将适用法律规范的错误作为审理标准更具有彻底性与效率性。
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第二，适用法律法规错误是一种实体上的违法。行政机关的行政行为原本在适用法律规范方面既应该遵守实体性的规定也应遵守程序性的规范，但由于我们的行政诉讼法在行政诉讼审理标准方面作了比较详细的规定，将程序性的要求、职权方面的要求及遵守法律目的、法律精神的要求单独作为审理标准来规定。所以，这里的适用法律法规错误就不包括违反法律程序、超越职权和滥用职权等内容。
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第三，适用法律法规错误包括适用法律、法规、合法的规章与其他规范性文件错误。我国《行政诉讼法》只规定了适用法律、法规错误，没有明确规定规章和其他规范性文件的问题。我们认为由于《行政诉讼法》明确规定了规章在行政诉讼中的参照地位，所以规章在与法律法规相一致、相吻合、不冲突的情况下，行政机关适用合法的规章错误的话，法院也可以以适用法律法规错误为由予以撤销。规章以下的其他规范性文件的适用错误，《行政诉讼法》没有直接或间接的规定，但我们认为只要这些规范性文件是与法律法规以及合法的规章相一致的话，法院经过诉讼审理认为行政机关具体行政行为适用这些规范性文件错误的，也可以以此为理由予以撤销。这也就是将合法的规章及其他规范性文件视为法律法规的延伸和具体化。其实，在行政实践中存在大量行政机关适用规章和其他规范性文件错误的情况，如果法院对这些适用错误不进行司法的判断，不利于行政诉讼保护公民合法权益的目的的实现。
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适用法律法规错误在行政实践中是大量存在的，主要表现在：（1）不适用任何法律规范。行政机关是执法机关，已有的法律规范是行政机关执法的依据与标准，如果行政机关在执法中不适用法律规范或概括的声称依据有关法律法规都是适用法律法规错误的表现。（2）适用法律法规整体文件错误。行政机关在行政活动中适用了法律规范，但其适用是不正确的，应当适用此法律文件却适用了彼法律文件。由于整体的法律文件都用错了，运用这样的法律规范处理行政关系必然也是错误的。这种情况在行政法领域普遍存在，因为行政法的法律规范数量多、层次杂，没有一个统一的法典，行政机关经常选择适用了错误的法律文件。主要有：应当适用高位法却适用了低位法；应当适用特别法却适用了一般法；应当适用新法却适用了旧法等。（3）适用法律规范的条、款、项错误。即使行政机关选择了正确的法律文件，但只要在适用具体的条、款、项上发生了错误，同样构成适用法律法规错误。比如，应当适用同一法律文件的此条或此款项却适用了彼条或彼款项。这往往是因为行政机关在认定事实的性质上发生了错误。
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3.违反法定程序
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行政诉讼法规定的违反法定程序的行政诉讼审理标准是指行政机关的具体行政行为的步骤、方式、时限、顺序等违反了法律的规定，而导致行为违法的各种情况。行政诉讼法将程序违法作为行政诉讼的审理标准在行政法治化的进程中起到了非常重要的推动作用，但对于这一标准的理解却存在较大分歧，一些法官认为只要违反法律规定的程序就是违法并应当撤销，而不问这种程序的性质是强制性的还是非强制性的。我们认为行政诉讼法的违反法定程序应当包含以下含义：
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第一，这一标准是针对行政行为的程序的标准。行政行为的作出必须有一定的步骤、方式、顺序、时限等方面的形式。如果行政行为的程序与法定的程序存在冲突或不符合法定程序，则构成了违反程序方面的违法。比如，依法应当举行听证会而行政机关不举行就直接作出行为，这样的行为就是程序违法行为。
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第二，违反法定程序标准并构成法院予以撤销的情形必须是违反了法律所规定或要求的强制性的侵犯公民合法权益的程序性规定。这里的“法”应当是广义的法，包括全国人大的法律、国务院的行政法规、地方性法规以及符合法律法规的部门及地方政府规章中所规定的程序。但也不是违反这些规范中的任何程序都是构成违反法定程序的标准的行为，行政行为所违反的程序必须是强制性的程序规定，而不是任意性或指导性的程序规定。同时，也应当区分内部程序与外部程序，行政机关的行政行为虽然违反了一定的内部程序，但只要这种行政行为没有侵犯公民的合法权益，法院也不应当以此为由撤销行政行为。也就是说，违反法定程序标准是一个灵活的标准，不应当是一个僵硬的程序标准，法院要区分强制性程序和任意性程序，也要区分涉及公民权益的程序和不涉及公民权益的程序。
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第三，违反法定程序标准中要求的程序是应当有程度要求的，不同程度的程序违法其法律后果不同，法院的判决也不同。轻微的程序违法不应当就予以撤销，而可以予以确认该程序违法。确认程序违法既维护了公民的利益也合理关注了行政的效率要求。
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违反法定程序的情况与种类大致有以下几种：（1）从程序违法的内容来看，有说明理由程序的违法；听取陈述及申辩程序的违法；信息公开的违法；回避程序的违法；教示程序的违法；时限的违法等。（2）从违反程序的性质来说，有违反强制性的程序和违反任意性或指导性的程序；违反涉及公民实体权益的程序和违反不涉及公民实体权益的程序。对于违反强制性的和涉及公民实体权益的程序，法院应当予以撤销，对于违反任意性和指导性的程序和不涉及公民实体权益的程序，法院应当使用确认判决予以违法性确认。
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4.超越职权
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超越职权是指行政机关超越法律法规赋予的权限范围与限度作出行政行为，从而使该行政行为因越权而违法。具体来说，这一行政诉讼审理标准的含义包括以下几点：
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第一，行政机关依法具有一定权限。只有某一机关具有一定的行政权限，其行为才有可能是超越行政职权的行为。如果某一机关根本就没有行政职权，那么其行为就不是行政行为，而是一般的民事行为。如某一私营企业作出的所谓“行政处罚”，由于其没有职权，这种行为就不是行政行为。超越职权的标准始终是以某一机关有行政职权为前提的，至于说这种行政职权是否还要具体限制与明确已无必要，只要该机关具有一定行政职权，拥有行政主体资格就可以。比如，工商机关有工商行政管理的权力而无收税的权力，如果从事收税活动就构成超越职权；如果是一个无任何公务身份的人从事所谓的“收税”，就不是超越行政职权而是一种违法行为，甚至有可能是犯罪行为。
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