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中国在历史上所发展出的精彩文明，很大程度要归功于中国在过去有着一个伟大国家的事实。中国形成后，对外战争基本上停止了，中国人民的能量可以安全地转向内部条件的改造，而不必浪费在反对外部民族的战争上。中国更为晚近的历史也已表明，每当她边境处存在着敌对的政治强权时，就会形成巨大的不利。中国过去的事实更是美利坚合众国的事实。美国在国境的东西两侧都有浩瀚海洋的保卫，同时占据着一块可在最大范围内进行内部商业交流的广袤疆域，因此美国非常生动地展示出政治统一的积极意义。正是认识到统一的意义，才使得北方的人民在南北战争期间付出巨大的牺牲，以维持已经存在着的政治统一。“保卫联邦”成为一句战斗口号，其势不可挡。(262)
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古德诺是在美国内战爆发前夕出生在纽约市的，这一成长背景决定了他在分析宪法问题时，不可能不带入林肯关于“分裂之屋不可站立”的著名论断。造化弄人的是，古德诺也是在宋教仁遇刺、孙中山二次革命、袁世凯南下“削藩”的当口到达中国的，因此，孙中山及南中国踢开1912年《临时约法》而起二次革命，袁世凯及北中国作为政治正统而平息地方脱离势力之乱，这在古德诺眼中很难不是美国南北战争在中国的重演。也因此，南北问题始终是古德诺思考中国内部多元性的主要甚至是唯一的角度：“中国从气候、地理和种族的角度看都分为两大部分，北方和南方中国。”(263)直至1926年的《解析中国》，古德诺虽然一带而过地提到了“中国本部”和“亚洲内陆边疆”的区分，但还是用更多篇幅专门讨论了中国的“南北差异”。(264)
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古德诺由始至终未改对袁世凯的支持，原因归根到底在于他在备忘录事件后离开中国前所说的，袁“是将共和国维持在一起的第一人”。一方面，古德诺对袁世凯不乏褒奖，例如，他认为袁是“清王朝末期最有能力的人”，也曾讲过“我说他是保守派，但他的保守只是相对而言的。在革命之前，袁从来都被认为是在中国高级官员中最进步的一位”。另一方面，古德诺对袁也有清醒的认识，袁“既是一位政治家，也是一位政客……不如此的话，他不会有今时今日的地位”。但古德诺总体上之所以始终挺袁，就在于他看到袁世凯自身在共和宪制内承担着事实君主（区别于法定君主）的政治功能：“如果我们回头去看这些年，我们可以发现，袁世凯可以防止中国的分崩离析，在当前的欧战爆发之时，他几乎成功地重建了中国的财政，他正在从失序中造就秩序（bringing order out of disorder）。”(265)
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如果说袁世凯的北方在中国宪制格局内代表着一种“保守的进步势力”，那么在古德诺看来，南方的“年轻中国”（Young China）及一批激进的海归学生（returned students）必定是破坏有余而建设不足的。已如前述，古德诺从来就对1912年《临时约法》评价不高，而基本上肯定1914年的“袁记约法”，其所持的理据就是徒法不足以自行，前者根本无视中国的传统，后者却更契合中国的现实。古德诺不仅在理论上反对“海归学生”在1912年约法内所写入的议会制政体，而且也对民国议会在现实中的运作极尽嘲讽，“这一由选举而产生的国会可以说并未构成中国任何重要利益的代表，唯一的例外可能就是海归学生”，在袁世凯于1914年初解散国会前，这届国会的最主要立法就是将议员的高薪合法化，虽然古德诺承认袁解散国会的行为是“恣意”的，但他也认为因为国会并未代表中国本土的任何重要利益，所以无人哀叹国会的死亡。(266)
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古德诺对海归学生的认识还影响到他对中国教育改革的论述。中国的未来在教育，但教育的根本却不在于推动留学，而在于发展本土的公立教育，“对中国而言，与其将一少部分人送到海外留学，不如在国内教育大众的年轻人”。但留学和“非留学”之间的差异，主要尚不在受教人数的寡与多，而在于留学本身是“不智的”，留学是将“一少部分年轻人在最易受外界影响的年龄送出去”，而不是在广大中国人生于斯长于斯的环境内去教育他们，留学会“让那些有可能成为中国未来生活领袖的年轻人面对着去民族化（denationalized）的危险，因为他们会经常不加分辨地盲崇他们所见到的新文明，因为该文明在当下的权势和效率而臣服于其魔咒，最终失去他们对中国一切美好事物的敬意和尊重”。(267)
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3．宪制建设为体，国家建设为用
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古德诺对中国留学运动的批判，所讨论的已不再只是宪制建设的问题，而是由表及里深入国家建设和民族建构，至少在古德诺看来，中国近代的宪制建设和国家建设原本就是一体两面的，或者说宪制建设为体，国家建设为用。虽然古德诺没有使用现代政治科学的概念，但他的最坏政体论实际上已经超越了政体决定论的思维，没有哪种政府形式是一试就灵的。而在现当代的政治学家中，亨廷顿就曾对此题目给出影响力深远的判断：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”(268)因此，近代中国宪制建设的关键功夫不在于共和制还是君主制这样的“面子工程”，而是如何多快好省地推进现代国家建设。事实上，古德诺在其备忘录的最后特别强调，中国要从共和复归君主制，一定是要在立宪政府形式下的君主制，至于为何如此，古氏有一小段的说明：“中国如要在民族之林中获得其适当地位，则其民众必须发展出更大的爱国心，政府必须增强其力量，以对抗外国侵略。但如果中国人民没有被赋予更多的参与政治的机会，那么人民不会发展出所需的爱国心。如果政府没有来自人民的真心支持，政府也不会获得必要的力量。”(269)
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古德诺讲过，中国在过去曾有“一个伟大的国家”，也因此诞生了灿烂的文明，但这个国家显然不是政治学中所说的现代民族国家。关于这一点，他在《解析中国》中有过论述：“我们经常谈到1894—1895年的甲午中日战争，然而事实上，除了中国的直隶省、福建省与日本发生了正面冲突之外，其他省份的中国人当时几乎不知道已经与日本发生了战争，这场战争实际上是在日本与两三个中国省份之间进行的。在这种各自为政的政治体制下，事实上不可能发展出全国观念这样的东西。”“欧洲人的到来，反倒使中国这种各地各自为政的体制逐渐得到改变，让他们更加觉得自己是一个统一的国家。”(270)而这正是古德诺这位研究欧洲国家行政法历史和制度的学者的洞见所在，只是在他所处阶段尚未发展出现代政治学用以表达这一现象的概念。
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因此，古德诺在《中国的改革》一文中，所做的五条建议基本上并不涉及面子工程，而均指向了实质性的国家建设。第一，已如前述，是要强化中央政府的组织，对外“保家卫国”，对内“培育中国民众对政治权威的尊重”。第二，要开发国家的自然资源，由农业生活进步到工业生活。第三，要尽所有可能手段，培育在政治和工业组织内的社会合作精神，对有政治自觉的阶级扩大政治参与，首先在中央和省建立起咨询性的立法机构。第四，逐渐推进对私权利的保护，个人的生命、自由和财产权应得到更好的保护。第五，重构中国的教育制度，让中国人可以将科学方法运用于日常生活。(271)
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我们知道，古德诺的最坏政体论思考的是，在共和革命瓦解中央政府权威的伦理基础后，如何重建政治权威的问题。因此在总结他的五项改革建议时，古德诺特别指出：“政府重组可能构成中国未来政策的主要部分，因为政治制度的改进将有助于国家的重建”，“还要记住，在势必将要进行的政府重组中，近期更重要的任务在于权力，而不是自由，在于培育对政治权威的尊重，而不是对私人权利的关切，在于政府效能，而不是民众的代表”。而这些写给中国人民的建议仍是以防止最坏政体为出发点的，古德诺在此段内也写道：“铁路和汽船将把中国更紧密地联系在一起，因此将减少国家分裂的危险。”(272)
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也应看到，古德诺主张改革在近期的重点在于培育权威，并不意味着古德诺在北京不认真对待人权。首先在一般意义上，古德诺从来不是在一个权力和权利彼此处于零和关系的尺度上来分析宪制问题，并非简单地认为国家权力是矛，而公民权利为盾。其次，也更重要的是，如果中央政府无法确立起在民众中间的权威，那么就有可能在代际政治交接过程中衰变为最坏政体，而国家的失败并不意味着地方自治、公民社会或私人权利的登场，反而是地方割据、豪强统治，以及最终是公民权利的朝不保夕。
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五、写在最后的一点说明
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我们为古德诺正名，但并不是为其翻案。以上所有的论述都是为了呈现出一个更真实的古德诺，而最坏政体作为隐匿命题的提出，实际上是说沿着这个逻辑和思路，我们能够重新组织起真正自圆其说的古氏论述。但是，无论是更真实，还是可以自圆其说，都并不意味着古德诺以上的论述是绝对正确的，正相反，古德诺在备忘录及其他文献内关于中国问题的论述，始终是有许多技术瑕疵的，也不乏自相矛盾之处。一部分是因为中国对他而言始终是一个不可思议的神秘东方，另一部分是因为他关于中国宪制的论述始终都基于宪法顾问的官方身份，而非他的学术权威地位，换言之，都不可以归类为严格意义上的学术论述。
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古德诺由最坏政体论所展开的中国宪制论述，虽然并非绝对正确，但不正确不意味着不重要。在有关宪制的学术论述中，很多论述反而因为太正确，正确得四海皆准，反而导致其在实践中全无用武之地。因为宪制建设从来都不可能由理论标准来检验成败与否，正如古德诺本人也始终反对“一般政治原则的普遍适用”，而古德诺在中国宪制的一个关键时刻来华，100年前，顾而不问的他不应为中国宪制的失败承担责任，100年后，我们也不必期待他的论述可以为我们的宪制建设及宪法学理论提供现成的结论，重要的永远都是“启示”，我希望以上的论述可以展示出古德诺思想的学术意义。
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现实中的宪制从来都不是理性对话谈出来的，如果说费城是美国宪法的奇迹，那也绝对不是什么“民主的奇迹”，但宪法学的进步却需要学者在学术场域内展开持续不断的理性对话。在美国本土，古德诺的思想最近已成为启发美国新行政法史论述的理论资源，(273)也希望以上对古德诺去粗取精、去伪存真的解读，可以成为一种新的理论资源，丰富当下的宪法学讨论。
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继往以为序章：中国宪法的制度展开 微山湖上静悄悄？——论中央集权的简约治理(274)
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在中国，国家权威的理念或许总是单一的、超越的和普遍的，但统治的现实，却总是多样的、实在的和特殊的。
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——许慧文
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总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。
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——崔乃夫
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微山湖，又称南四湖，位于山东、江苏两省的交界，由北向南分别由南阳、独山、昭阳、微山四湖连接而成。(275)抗日战争期间，这里曾是八路军苏鲁支队沿铁道线打击日本侵略者的游击战场，新中国成立后，小说《铁道游击队》及同名电影在20世纪50年代出版发行，电影插曲更是传唱至今：“西边的太阳快要落山了，微山湖上静悄悄，弹起我心爱的土琵琶，唱起那动听的歌谣。”但自1959年开始，微山湖地区却失去了渔歌唱晚的安静景象，数十年中，山东、江苏两省在微山湖地区的省界纠纷及附着在边界纠纷上的湖田湖产、水利和矿产资源的纠纷，曾一度打破湖区和谐的画面。
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现代国家，对外勘定本国的国境线，对内勘定各级地方的辖区界线，是国家治理的最基本要求。《周礼》开篇就记载“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，《礼记》中也载有“量地以制邑，度地以居民”。传统政治是如此，现代国家的治理更是不可缺少法定的行政区划图。美国建国者之所以召开1787年费城制宪会议，任务之一就是要解决各邦的边界纠纷及对西部土地的权属争议。(276)而在中国现代国家的建设历程中，国民党政权已认识到“厘定疆界，为国家根本要政”，曾在1930年出台《省市县勘界条例》，但在国家尚未能真正统一时，中央政府的勘界规划不可能付诸实施。(277)新中国的头三十年，各地方政府保持着社会主义大家庭内的手足情谊，持续性的省际边界纠纷并不多见。省际边界纠纷是在改革开放后逐渐抬头的，也是在此背景下，国务院在1981年出台并于1989年修订《行政区域边界争议处理办法》，1995年启动全国勘界工程，七年后出版了有“千年第一图”之称的《中华人民共和国行政区划图》。(278)应当交代的是，此次全国勘界最终遗留三处省界未能勘定，其中之一就是苏鲁两省在微山湖地区的区划界线，“因特殊原因尚未勘定……为权益画法”。(279)
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本书所说的微山湖问题，指山东、江苏两省在微山湖地区的边界纠纷，也包括中央政府对这场省际纠纷的调处。这场纠纷从1959年开始，2000年前后始得结束，其中又以1980年至1985年冲突最激烈，伤亡人员最多，解决规格也最高。本章基于微山湖纠纷的地方档案材料，讲述这段“掐头去尾”的故事。下文共分为四个部分，第一部分做必要的背景交代，概括微山湖问题的缘起及主要争议所在。第二部分讨论国务院在1980年至1981年调处微山湖问题的过程，在此阶段，中央工作组提出了以湖中心线为界的方案，虽然国务院拟批转此方案，并于1981年9月在徐州就此方案召开协调会议，但终因未能形成两省共识，此方案未能“炼成”正果。第三部分讲述1983年至1984年中央对微山湖纠纷的调处，同两年前相比较，再一次是微山湖问题到了非解决不可的时候，再一次是国务院工作组拟出方案，再一次是方案无法形成两省的共识，但此次由于中央政府行使了平日备而不用的“决断”权，工作组方案得以“炼成”中央政策，最终形成了解决微山湖问题的“三个文件”。(280)第四部分将发掘微山湖案例所具有的理论意义，对中央集权的简约治理这个理论模型进行初步阐释。
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