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因此，古德诺在《中国的改革》一文中，所做的五条建议基本上并不涉及面子工程，而均指向了实质性的国家建设。第一，已如前述，是要强化中央政府的组织，对外“保家卫国”，对内“培育中国民众对政治权威的尊重”。第二，要开发国家的自然资源，由农业生活进步到工业生活。第三，要尽所有可能手段，培育在政治和工业组织内的社会合作精神，对有政治自觉的阶级扩大政治参与，首先在中央和省建立起咨询性的立法机构。第四，逐渐推进对私权利的保护，个人的生命、自由和财产权应得到更好的保护。第五，重构中国的教育制度，让中国人可以将科学方法运用于日常生活。(271)
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我们知道，古德诺的最坏政体论思考的是，在共和革命瓦解中央政府权威的伦理基础后，如何重建政治权威的问题。因此在总结他的五项改革建议时，古德诺特别指出：“政府重组可能构成中国未来政策的主要部分，因为政治制度的改进将有助于国家的重建”，“还要记住，在势必将要进行的政府重组中，近期更重要的任务在于权力，而不是自由，在于培育对政治权威的尊重，而不是对私人权利的关切，在于政府效能，而不是民众的代表”。而这些写给中国人民的建议仍是以防止最坏政体为出发点的，古德诺在此段内也写道：“铁路和汽船将把中国更紧密地联系在一起，因此将减少国家分裂的危险。”(272)
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也应看到，古德诺主张改革在近期的重点在于培育权威，并不意味着古德诺在北京不认真对待人权。首先在一般意义上，古德诺从来不是在一个权力和权利彼此处于零和关系的尺度上来分析宪制问题，并非简单地认为国家权力是矛，而公民权利为盾。其次，也更重要的是，如果中央政府无法确立起在民众中间的权威，那么就有可能在代际政治交接过程中衰变为最坏政体，而国家的失败并不意味着地方自治、公民社会或私人权利的登场，反而是地方割据、豪强统治，以及最终是公民权利的朝不保夕。
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五、写在最后的一点说明
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我们为古德诺正名，但并不是为其翻案。以上所有的论述都是为了呈现出一个更真实的古德诺，而最坏政体作为隐匿命题的提出，实际上是说沿着这个逻辑和思路，我们能够重新组织起真正自圆其说的古氏论述。但是，无论是更真实，还是可以自圆其说，都并不意味着古德诺以上的论述是绝对正确的，正相反，古德诺在备忘录及其他文献内关于中国问题的论述，始终是有许多技术瑕疵的，也不乏自相矛盾之处。一部分是因为中国对他而言始终是一个不可思议的神秘东方，另一部分是因为他关于中国宪制的论述始终都基于宪法顾问的官方身份，而非他的学术权威地位，换言之，都不可以归类为严格意义上的学术论述。
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古德诺由最坏政体论所展开的中国宪制论述，虽然并非绝对正确，但不正确不意味着不重要。在有关宪制的学术论述中，很多论述反而因为太正确，正确得四海皆准，反而导致其在实践中全无用武之地。因为宪制建设从来都不可能由理论标准来检验成败与否，正如古德诺本人也始终反对“一般政治原则的普遍适用”，而古德诺在中国宪制的一个关键时刻来华，100年前，顾而不问的他不应为中国宪制的失败承担责任，100年后，我们也不必期待他的论述可以为我们的宪制建设及宪法学理论提供现成的结论，重要的永远都是“启示”，我希望以上的论述可以展示出古德诺思想的学术意义。
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现实中的宪制从来都不是理性对话谈出来的，如果说费城是美国宪法的奇迹，那也绝对不是什么“民主的奇迹”，但宪法学的进步却需要学者在学术场域内展开持续不断的理性对话。在美国本土，古德诺的思想最近已成为启发美国新行政法史论述的理论资源，(273)也希望以上对古德诺去粗取精、去伪存真的解读，可以成为一种新的理论资源，丰富当下的宪法学讨论。
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继往以为序章：中国宪法的制度展开 微山湖上静悄悄？——论中央集权的简约治理(274)
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在中国，国家权威的理念或许总是单一的、超越的和普遍的，但统治的现实，却总是多样的、实在的和特殊的。
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——许慧文
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总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。
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——崔乃夫
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微山湖，又称南四湖，位于山东、江苏两省的交界，由北向南分别由南阳、独山、昭阳、微山四湖连接而成。(275)抗日战争期间，这里曾是八路军苏鲁支队沿铁道线打击日本侵略者的游击战场，新中国成立后，小说《铁道游击队》及同名电影在20世纪50年代出版发行，电影插曲更是传唱至今：“西边的太阳快要落山了，微山湖上静悄悄，弹起我心爱的土琵琶，唱起那动听的歌谣。”但自1959年开始，微山湖地区却失去了渔歌唱晚的安静景象，数十年中，山东、江苏两省在微山湖地区的省界纠纷及附着在边界纠纷上的湖田湖产、水利和矿产资源的纠纷，曾一度打破湖区和谐的画面。
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现代国家，对外勘定本国的国境线，对内勘定各级地方的辖区界线，是国家治理的最基本要求。《周礼》开篇就记载“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，《礼记》中也载有“量地以制邑，度地以居民”。传统政治是如此，现代国家的治理更是不可缺少法定的行政区划图。美国建国者之所以召开1787年费城制宪会议，任务之一就是要解决各邦的边界纠纷及对西部土地的权属争议。(276)而在中国现代国家的建设历程中，国民党政权已认识到“厘定疆界，为国家根本要政”，曾在1930年出台《省市县勘界条例》，但在国家尚未能真正统一时，中央政府的勘界规划不可能付诸实施。(277)新中国的头三十年，各地方政府保持着社会主义大家庭内的手足情谊，持续性的省际边界纠纷并不多见。省际边界纠纷是在改革开放后逐渐抬头的，也是在此背景下，国务院在1981年出台并于1989年修订《行政区域边界争议处理办法》，1995年启动全国勘界工程，七年后出版了有“千年第一图”之称的《中华人民共和国行政区划图》。(278)应当交代的是，此次全国勘界最终遗留三处省界未能勘定，其中之一就是苏鲁两省在微山湖地区的区划界线，“因特殊原因尚未勘定……为权益画法”。(279)
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本书所说的微山湖问题，指山东、江苏两省在微山湖地区的边界纠纷，也包括中央政府对这场省际纠纷的调处。这场纠纷从1959年开始，2000年前后始得结束，其中又以1980年至1985年冲突最激烈，伤亡人员最多，解决规格也最高。本章基于微山湖纠纷的地方档案材料，讲述这段“掐头去尾”的故事。下文共分为四个部分，第一部分做必要的背景交代，概括微山湖问题的缘起及主要争议所在。第二部分讨论国务院在1980年至1981年调处微山湖问题的过程，在此阶段，中央工作组提出了以湖中心线为界的方案，虽然国务院拟批转此方案，并于1981年9月在徐州就此方案召开协调会议，但终因未能形成两省共识，此方案未能“炼成”正果。第三部分讲述1983年至1984年中央对微山湖纠纷的调处，同两年前相比较，再一次是微山湖问题到了非解决不可的时候，再一次是国务院工作组拟出方案，再一次是方案无法形成两省的共识，但此次由于中央政府行使了平日备而不用的“决断”权，工作组方案得以“炼成”中央政策，最终形成了解决微山湖问题的“三个文件”。(280)第四部分将发掘微山湖案例所具有的理论意义，对中央集权的简约治理这个理论模型进行初步阐释。
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作为中国宪制的研究案例，微山湖问题在方法上有两点创新意义。首先，微山湖问题虽小，却是一只可供研究解剖的“麻雀”。纠纷通常起因于最基层的社队村民，但由于矛盾发生在两省间，再小的问题也是省际问题，需要提交或等待中央政府的调处，微山湖的案例包括了从中央到地方各级政府的参与。同时，这场纠纷数十年来不断扩展，其解决需要多个职能口的联合工作，不仅有民政、水利和农业部门，还有公安、财政、税务和交通等部门，微山湖问题形成了一种治理上的“多头体制”。
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其次，但也更重要的是，微山湖的案例是一只“黑天鹅”，现有解释中国政治的理论范式在它面前往往显得贫乏无力。理论上，微山湖问题应当不难解决，但现实却是微山湖在地方政府文件内被称为“难死湖”（南四湖）。在一个中央集权的单一制国家内，省与省之间发生边界纠纷，“官司”打到北京，请求中央就两造间的纠纷进行裁决以定纷止争，纠纷最激烈时，双方通常是“千方百计上京城”，并未出现封锁信息、欺下瞒上的政府间共谋。(281)从法律形式上看，微山湖问题是一个统一国家内的省际问题，中央政府有权根据自己的意志裁判地方政府间的纠纷，而地方政府则有义务执行中央的裁决，否则“国将不国”。
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微山湖问题要求中央政府作为裁判者来调处省际纠纷，实质上呈现为一种“诉讼式”的权力体制和治理结构。长期以来，中央和地方反复在讲“微山湖问题到了非解决不可的地步”：基层官员在向中央工作组汇报时这样讲：“沛微纠纷何时休，干群苦等白了头，他们心念眼望，盼望有朝一日，党中央、国务院能做出决断，从根本上解决区划问题。”(282)国务院的领导也曾表示：“如果我们对微山湖争议问题都解决不了，党中央、国务院还有什么权威？还谈什么整党？还谈什么治国？”(283)在微山湖问题上，中央完全有能力根据自己的意志和判断为苏鲁两省进行划界，但在中央有权力、能力、意愿和决心去解决微山湖问题时，却并没有选择“裁决”，而是选择了“调解”，在并不存在相互否决权的格局内，中央不是单方面“拍板”，而是在保留“拍板”作为最后手段的前提下，作为调解人去调处两者之间的纠纷，由此呈现出了一种行政问题司法化，司法问题调解化的治理方式。中央政府历次调处的决策结构更接近谢淑丽所说的“共识型的向下分权”（delegation by consensus）：“如果下级官员同意，则上级官员会自动批准政策。如果有些下级官员拒绝同意，这就有效地否决了政策，政策就被提交给上级官员作出决定；或者无限期地搁置下去。”(284)
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为什么在科层制的等级关系内会出现行政问题司法化，司法问题调解化的治理结构呢？答案在于中国实践着的“中央集权的简约治理”模式。黄宗智教授曾基于对晚清、民国和社会主义中国的地方治理研究，提炼出“集权的简约治理”概念，表达从中华帝国贯通至国民党时代、毛泽东时代和改革时代的治理策略。集权的简约治理，如黄宗智所言，主要适用于“政府与社会的关键性交汇点”，其运转则是“半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法”。(285)我们的论述将扩展此概念的适用域：集权的简约治理，不仅发生在国家与社会的关系中，也存在于国家结构内的中央地方关系中。微山湖的案例可以表明，对于地方间纠纷这种“细事”，中央政府通常是“不告不理”的，而在调处纠纷时，主要不是由中央进行单方面的依法裁决，而是要进行情理法并重的调解，调解的关键正如民政部部长崔乃夫所言：“总要双方照顾，过得去针也要过得去线才行。”(286)在调解过程中，中央的决断通常是备而不用的，是用来激励或督导地方形成共识的手段，但在例外情况内，中央也会决断，而决断权的依据与其说是科层制内的等级关系，不如说是政党—国家体制内的组织手段，这也是崔乃夫在调处微山湖纠纷时所说的“尚方宝剑”。(287)
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中央集权的简约治理希望表达两个并行不悖的主题，首先，中华人民共和国是一个中央集权的单一制国家，这既有形式法律的明文规定，同时也体现着国家建设进程中的法律表达功能，即白鲁恂所说的“主权需要剧场式的表演”(288)，而政党—国家体制的纪律和组织人事手段，则是中央在必要时得以集权的制度保障。其次，简约治理意味着：（1）中央虽集权但并非事必躬亲，而是要发挥“两个积极性”，将日常性的“细事”交由地方政府进行管理；（2）回应式的不告不理，以司法方式去处理微山湖纠纷这种省际问题；（3）调解式的，即上述的“共识型的向下分权”，力求将矛盾解决在基层。
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一、微山湖问题：必要的背景交待
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微山湖的故事要从1953年讲起。新中国成立前，微山湖是山东、江苏两省的界湖，由两省沿湖的八个县分管，北部的南阳、独山两湖属于山东省，而南部的昭阳、微山两湖大部隶属江苏省。当地人说，微山湖“日出斗金”，是一个“万民求食”的地方。1953年，江苏省建制恢复，根据中央文件“现属山东省、安徽省原为江苏省旧辖之地区，均划回江苏省属”，因此新中国成立后由山东省代管的徐州地区回归江苏省。(289)
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也是苏鲁两省交接徐州地区的过程中，经山东方提议并通过两省协商最终由中央政府批准，在湖区成立微山县，统管微山湖。根据政务院1953年8月的批复，“同意山东省以微山、昭阳、独山、南阳四湖湖区为基础，将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县”。微山县的成立标志着湖区管辖体制由“分治”到“统管”的转变。湖区在历史上由两省八县分管，统管改变了苏鲁两省在湖区的传统边界。根据苏鲁两省1953年协议，两省“具体界线：基本上以湖田为界”，山东省政府在设立微山县的政府令中也规定：“微山县与江苏省沛县、铜北之间的界线：基本上以湖田为界。”(290)微山县建立后，微山湖的湖面由山东省统管，但南部两湖的西岸土地却主要由江苏管辖，湖面及湖面以东由山东管辖。
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