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“调查就象是‘十月怀胎’，解决问题就象是‘一朝分娩’”，(305)徐州会议实际上推迟过两次，按照杨静仁副总理的说法，就是“为了在北京作些准备，把（水利）统一管理的方案、划界的方案搞好，推迟了”，而且此次会议拿出来的不仅有两部报告，还有国务院已草拟的“批示”，在目前可见的档案中，这份并未标明日期的批示称“国务院拟同意两部方案。现转发给你们，请认真考虑，并将意见报来”，看起来国务院已经准备好要在徐州会议上“解决问题”，所等待的只是苏鲁两省对方案的意见。对此方案，受益的江苏方表示“基本同意”，而需要割肉的山东方则重申微山湖要统管，论证了本方以苏北大堤为界或将沿湖第一排村庄划入山东省的方案。两部方案再次面对着江苏同意、山东反对的局面。
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杨静仁的讲话结束了徐州会议，在谈到水利统管的方案时，杨副总理表示：“我们回去后准备尽快将水利统管的文件批转下来，付诸实施”，而在谈到两部的划界方案问题时，杨副总理却说：“这是大问题，我不能定。我只能带回去研究，让我批，会犯错误的”，并且在会议结束前要求收回印发的两部文件，以防扩散。(306)徐州会议后，江苏省曾向国务院发出电报：“扬汤止沸，不如釜底抽薪，为了从根本上解决争议，要从速划界”，但两部方案虽经十月怀胎之苦，最终却还是难产。
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4．一点评议
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水利统管和以湖中心线划界，这两个方案从一开始就是国务院为解决微山湖问题双管齐下的“两手”，一手解决水利矛盾，另一手解决边界纠纷，但这两个一路携手走来的方案最终却是两种不同的命运，我们可以在两方案在审议过程中的结构性差异中找原因。事实上这个差异并不难找，水利统管的方案得到利益相关方的同意，而划界方案却无法形成利益相关方的基本共识，因此，中央的裁决或批转取决于作为纠纷方的地方政府之间的共识，这体现了谢淑丽所说的共识型的向下分权的决策机制。(307)事实上，1980年11月底，就在两部方案等待背靠背地征求意见时，杨静仁副总理主持召开了十六省、区负责人关于解决边界纠纷的座谈会，而杨副总理在此次会议上的讲话表达了中央调处省际边界纠纷的普遍思路，而他的讲话读起来如同对共识型向下分权模式的另一种阐释：
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边界纠纷是个政治问题。当然，主要是因经济利益引起的，属于人民内部矛盾。应采取主动协商的办法解决，不能用别的办法。让国务院出面，还是得协商好了；不然，国务院仲裁不好办……我看涉及两省的纠纷着重两省商谈，达成协议，国务院批一下。当然，民委、民政部要帮助做些调查，在可能条件下帮助解决。没有基础靠上面不行。请大家谅解……让国务院表态不好办呀。(308)
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三、中央决策是如何炼成的
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1．崔乃夫的小解决方案
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两部方案只开花却未能结果，微山湖地区维持着原有的格局。1983年的收苇季节又是噩耗频传，9月份有4名社员在械斗中死亡。10月23日，国务院工作组赶赴湖区，此次工作组由民政部部长崔乃夫亲自带队，所传达出的信号是，微山湖问题确实到了非解决不可的时刻了。根据地方档案的记录，崔乃夫是一位有着高超语言天赋的中央官员，他在此时的出现让我们接下来要讲述的故事更为丰富多彩。
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崔乃夫初次会见两省官员就直陈心境：“时间我不想拖，这儿谈不成，请两省同志到北京，由国务院、书记处去解决。每年都这样，打死人，我们不好向群众交待。”(309)而苏鲁两方接下来所拿出的5个方案，基本上还是老调重弹。江苏这边两个方案，大方案是恢复沛县原县制，小方案是以卫河为界，而本方的一位带队副省长在汇报时补充了一个缓冲：“当然，以湖中心线为界不是不可以考虑”，这正是两年前搁置的两部方案。(310)而山东方的三个方案则有所微调，第一方案是以湖西历史上形成的苏北大堤为界；第二方案是将江苏省沿湖有经营湖田湖产习惯的第一排沿湖村庄划归微山县；第三方案则是以顺堤河为界来划分两省的湖田湖产。(311)归根到底，江苏方要求分治，主张本省在湖区的利益应得到代表，而山东方则是要统管，将原先的省际矛盾转化为微山县内的矛盾，由此解决微山湖纠纷。
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作为受命调处微山湖问题的“钦差大臣”，崔乃夫自己心里也有一本账：两年前的两部方案建议调整两省区划，但只开花却不结果，有此前车之鉴，崔乃夫在会上抛出了自己的“小解决方案”，即不动区划，只是在引发械斗最多的湖产处“动个小手术”。双方湖产“犬牙交错”权属不清，就会导致械斗，“我们是不是就在有争议的地方划一条线，使群众能活下去”。而湖产的分配原则并不是“依法裁决”，不要纠缠1953年协议及此后历次协商的相关规定，而是要进行情理法并重的调解，维持双方基层群众的利益均衡，“划界要考虑到双方群众生活差距差不多。如果划界后一边群众天天吃肉，一边群众天天喝汤，也不容易划这个边界”。但至少在此次会议上，小解决方案未能“互谅互让，达成协议”。会议结束时，崔乃夫表示：“在这里，没有权威的人做结论。我们把各个方案的利弊都带回北京去，让中央领导同志兼听则明。我们来，没有带方案来，回去把不同的意见带回去。”(312)
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工作组返京后不久，国务院办公厅就向两省传达了工作组所拟的小解决方案。该方案以“三个不变”（1953年政务院批准的行政区划不变；湖田、湖产和水面的管理不变；南四湖地区的水利由淮委统管不变）为基础，在此前提下，建议“对湖中发生争议的湖田、湖产按照双方群众实际使用情况和经济情况予以划分，明确双方耕耘湖田和经营湖产的使用界限”。(313)“三个不变，一处小调整”，对于工作组来说，最大的好处是尊重现有格局，不去翻历史旧账，既没有否定山东省对微山湖湖面的统管，也没有剥夺江苏省在微山湖内的利益，也因此更有可能获得苏鲁两方的同意，而且只需要对湖田湖产“动手术”，执行起来也比较便利。曾经一度，此方案有可能成为中央的裁决，两省官员在知悉方案后均曾跑“部”进京，山东省官员在返回济南后即向省委报告：“目前，中央工作组正在准备解决这一矛盾的背景材料和拟定小解决的具体方案，以便报请国务院、中央书记处审定，我们认为，这次不会久拖不决。”(314)
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2．“哪里有纠纷，哪里划给山东”
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“微山湖争议问题长期没有解决。群众利益受到损失。首先是国务院没有采取断然措施，是软弱无力的表现；两省的有关领导也是有责任的。”1984年1月20日，万里副总理在听取崔乃夫的汇报时，首先进行了批评和自我批评。而他接着提出了国务院解决微山湖问题的指导原则：“为了彻底解决好这个问题，国务院要作明确决定。现在看从各方面权衡利弊，还是把双方打架闹事多的村庄划归山东省统一管理比较好。”这句话后来在双方基层被演义为“哪里有纠纷，哪里划给山东”，意味着要进行区划的调整，因此也是对工作组原拟小解决方案的否定。至于接下来的工作，万里指示国务院工作组：“由民政部研究提出具体方案，代国务院起草通知，由国务院办公厅发给山东、江苏两省征求意见。如没有意见，就按通知规定执行。如有意见，国务院开常委会，请两省领导同志参加，会上做出决定后，两省必须坚决执行。”(315)
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“还是把双方打架闹事多的村庄划归山东省统一管理比较好”，这是国务院为解决微山湖问题所定的新基调。因为这一新基调确实有利于山东，长期以来，民间流传着万里副总理偏袒家乡山东的说法，但公允地看，两省在微山湖区的纠纷原本就是零和游戏，任何裁决都意味着要动刀子割肉，而万里副总理代表国务院显然有权去“动手术”。而且，这个新基调实际上延续了1953年协议的统管原则，或者说是统管原则在新条件下的一个适用，体现了山东方历来主张的将两省矛盾化为省内矛盾去消化解决的思路。万里在讲话中指出：“全国需要安定团结，微山湖地区也需要安定团结。不能再在那里扯皮打架了。”因此虽然都是化省际矛盾为省内矛盾，万里副总理所给出的区划调整标准是“打架闹事多”，而不是山东所定义的苏北大堤以东或沿湖第一排村庄，此微妙区别也恰恰反映出中央领导对微山湖问题的“统观”。
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万里讲话后，工作组在2月上旬拟出了新的方案。根据新方案，国务院解决微山湖问题的原则如下：“以1953年政务院关于建立微山县的批复为基础，从现实出发，合理划分群众利益，局部调整行政区划”，方案的具体意见凡五点，分别处理了湖田、水利管理、湖产及区划调整、湖区治安、思想政治工作，最关键的是第三条关于湖产和区划调整的规定：“凡近三年来，没有发生争议，由沛县群众收获的地段，应允许其继续收获，但在行政区划上仍属微山县管辖。凡近三年来发生争议和械斗地段的群众，以其居住的自然村为单位连同以湖产为生或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县。”(316)新方案所写入的正是贯彻万里副总理代表国务院所定的基调。由1981年以湖中心线为界的两部方案，到现在化省际矛盾为省内矛盾的新方案，苏鲁两省可以说是“河东变河西”。假如国务院批转了此方案，那么江苏方就要把近三年来发生过械斗的村庄划给山东，虽然具体要划多少个村庄取决于如何解释此规则，但江苏方确实输了官司，基层干群的说法就是要“割地赔款”。
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山东省在2月底就向国务院发出报告，对新方案做了表态，报告称：“万里副总理关于解决微山湖争议问题的重要讲话和国务院提出的具体意见，我们同意……现在，国务院采取断然措施，解决这一争议问题，表达了湖区广大干部、群众的心愿。”对此新方案，山东省在报告中直陈“是正确的，是符合1953年政务院批复建立微山县统一管理四湖精神的。多年来的实践证明，四湖是一个整体，只有统一管理，才有利于生产的建设和发展。这个意见……把以渔湖为生的，有争议并经常发生械斗的村庄划入一县管理，矛盾集中在一方，便于统一安排，及早解决”。(317)
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但如果1981年两部方案的失败作为一个先例可以说明什么，那就是山东省作为受益方，其表态不过是例行公事，关键取决于行将“割肉”的江苏省的态度。假如江苏方仿效两年前的山东，有理有据地直陈本省对方案的反对意见，那么是不是也会暂时甚至永久性地搁置此方案，我们在此又有了一组可供对比的案例。当年2月中旬，江苏省就由一位副省长带队到北京，国务院工作组就新拟定的方案给江苏方通了气。根据可获得的地方档案，江苏的基层政府对此方案有着强烈的反应，第一时间就向上级党委发去电报：“我们认为，解决微山湖纠纷，必须尊重历史，分清是非，从实际出发，特电请市委、省委迅速上报党中央，以求微山湖纠纷的公正解决。”(318)在微山湖问题的治理结构中，基层的反对意见能否表达出去，取决于省里的态度，而江苏省的态度集中体现在省委3月4日发给国务院的报告。
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这份长达12页的省委报告不仅发给国务院，而且还发给当时的中央主要领导及负责调处微山湖问题的国务院领导。报告分为四个部分：“南四湖地区历史简况”“南四湖地区纠纷的发生和发展”“对国务院微山湖工作组提出的处理方案的意见”“我们的意见”。报告首先就微山湖地区的两省纠纷史进行了江苏版的叙述，在这之后，江苏省委对新方案陈述了本方的立场：“我们认为这个处理方案，实际上是使两省共有的湖泊变成山东一省的内湖，使江苏沿湖的陆地和水域截然分开，把沿湖引水的主要口门都归山东控制。”
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在“分论”部分，江苏省分别陈述了其在湖产、区划和水利问题上的立场及对新方案的意见。关于湖产，也许是要以必要之妥协以换取更大的谈判余地，江苏省表示服从国务院的湖产裁决：“对有争议的湖产，服从国务院裁决。如原属沛县经营的湖产调整划给微山县的，经营这部分湖产的村庄和群众仍属沛县，由此而带来的生产生活问题由江苏自己安排”，换言之，江苏省的策略是弃湖产保村庄。在区划问题上，省委文件指出：“我们认为南四湖地区的纠纷，是一个行政区划的问题。”也许是国务院裁决的压力当前，江苏省陈述的划界方案并不是此前的卫河或湖中心线为界，而是“以32.5米高程为界，大体在京杭运河以东五百至一千米左右”，这在省里看来或许是个妥协，在基层政府眼中就可能就是软弱，但即便是此让步方案，也是对国务院和山东方所坚持的“统管”的突破。而在省里最看重的水利问题上，“江苏在南四湖的水资源利用和湖西大堤的管理上不能再让，南四湖的资源两省共有分享的状况不能改变”，这两个“不能”说得是毫无协商退让的余地。(319)
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3．中央的拍板
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这次故事的进展确实不同于1981年，这一次，中央政府行使了法定的裁决权。1984年4月18日，国务院在北京召开了田纪云副总理主持、苏鲁两省参加的微山湖工作会议，国务院的一位副秘书长宣读了中共中央、国务院批转国务院赴微山湖工作组报告的通知。
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田纪云副总理在会上作了讲话，一如既往，讲话是从微山湖问题到了“非解决不可的时候”开始的：“如果我们对微山湖争议问题都解决不了，党中央、国务院还有什么权威？还谈什么整党？还谈什么治国？”紧接着，讲话说明了国务院此次决策的过程：国务院经“慎重考虑”，“对两省报来的方案，反复研究过多次。经过权衡利弊，认为工作组的方案比较切实可行”，在此基础上做出了“三个不变，一个小调整”的裁决：“一是行政区划基本不变；二是水利统一管理不变；三是群众对湖田湖产现有经营权基本不变。一个小调整就是对湖产、湖田争议最尖锐的地方，在行政区划上作些小的调整。”对于这个将要划出村庄、放弃湖产的方案，江苏省尤其是基层官员还有话要说，甚至在会前做好了汇报的准备，但据说田纪云副总理用一句话挡住了下面的举动：“民主的阶段已经过去，现在是集中”(320)。
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4月30日，中共中央、国务院以中发（1984）11号文件批转了国务院微山湖工作组的报告。区划调整方案在定案时作了更进一步的细化：“凡近三年来，发生争议和械斗地段的群众，以其居住的自然村为单位，连同以湖产为主或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县管辖，其中有的自然村的群众不是以湖产为主要生活来源的，又不愿划归微山县管辖的也可不划，但这部分群众不准再进入湖区经营湖产。”最后定案所加入的“但书”条款，实际上是吸纳了江苏省委弃湖产、保村庄的意见。根据新加入的“但书”，并非所有参与械斗的村庄都要划入山东，江苏方争取到了弃湖产以保村庄的选择，这或许可以慰藉江苏省的情绪，但正如下文所述，此规定大大增加了11号文件的执行难度。
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11号文件连同微山湖报告，不仅下发至苏鲁两省，也同时下发全国各省级党委政府、国务院各部委，微山湖的案例在此意义上成为中央所树立的一个典型，批复在最后指出：“凡有边界纠纷之类问题的地区，也都必须按照整党精神，各自多作自我批评，互谅互让，加强团结，及时地把问题解决好……”同时中央以更权威的中发文件规格（而非国发文件）来批转此报告，或许可以表明，区划调整虽然是国务院主管的行政问题，但省际问题却是一个需要党中央出面才可解决的政治问题。(321)
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4．为什么要三个文件
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