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我们的故事只能讲到这里。微山湖问题并未因11号文件就得到一蹴而就的解决。仅就这一阶段来说，11号文件也只是一个开始，接下来还有1984年8月的国务院109号文件、1985年9月国务院办公厅的61号文件，共同构成了微山湖历史上的“三个文件”。(322)三个文件本身或可表明，一个文件尚不足以解决问题，所以才要有第二个、第三个，而在这一连三道的文件序列内，后两个文件在功能上都是对11号文件在执行中的遗留问题的裁决。我们要做的并非对策研究，以下讨论的并不是为什么三个文件未能解决微山湖问题，而是为什么要“三个”文件。
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我们知道，11号文件的关键是区划的小调整。公允地说，此次区划调整确实只是“小”的调整，假如1981年两部方案得到批转，其对山东的割肉就势必痛过此次江苏的割肉。但在单一制的政体内，大或小并非政策执行难与易的决定因素。微山湖历史上出现过多个划界方案，比如以1981年两部方案的以湖中心线为界、江苏方的以卫河为界、或者山东方的以苏北大堤为界或沿湖第一排村庄划入山东，上述方案对现状改变更大，但其落实起来却有可操作的技术指标，也就更容易去执行。但11号文件进行区划调整的依据是近三年来发生过“争议和械斗”，最后加入的“但书”条款还设定了弃湖产保村庄的替代选项，就此而言，江苏需要划出多少村庄、具体又是哪些村庄，就是一个不确定的解释问题，取决于如何解释“争议和械斗”，以及后补入的“但书”。
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果不其然，在落实中发11号文件的两省协商过程中，山东方起初千方百计地对“争议和械斗”进行扩大解释，主张要落实文件，江苏应划出38个村庄，这也是沛县沿湖第一排村庄的总数；而江苏方则将11号文件内的解释空间用到最足，认为近三年来在湖产上有争议和械斗的只有12个村庄，7个村庄属于“一般性争议”，无需调整区划，另5个村庄纠纷较尖锐，但这些村庄并非以湖产为主要生活来源，因此可以“舍湖产，保村庄”。第一轮谈判后，在划村庄的数目上，双方的差距是38比0。苏鲁双方从5月的徐州谈到7月的济南，山东方退让到“划28留10”（28个村庄划归微山，10个村庄放弃湖产），江苏方退让至“划7留5”，这已是双方在本省内定的不可退让的底线。而国发109号文件，即三个文件中的第二个，就是国务院对此问题的一个裁决，根据109号文件，“14个村庄划归微山县”，6个村庄仍留在沛县，但这些村庄的群众不再进入湖区经营湖产，也就是最后落实为“划14留6”。
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国务院的109号文件还解决了另一个重要问题。1953年微山县成立时，沛县曾将湖西地区的15个村庄划归山东，现在又多了14个湖西村庄，微山县将这些村庄组建了其在湖西地区的四个乡，在微山县于湖西地区有村庄的地方，苏鲁两省的边界走向应当以村庄为界，但在没有村庄的地方，两省的边界应该划在何处，才能既让微山县统管湖面，同时又能尊重沛县沿湖群众入湖生产的习惯。对此问题，江苏省主张应由湖西大堤东堤脚向东延伸150米，而山东认为应以西堤脚为线。109号文件对此争议作了个裁决：湖西大堤以西有微山县管辖的村庄和湖田的，应以村庄和湖田为界，没有的地段，则以湖西大堤东堤脚起向东延伸60米处为界。(323)但后续的过程表明，即便这个精确到米的中央裁决，却因苏鲁两省在如何确定“东堤脚”上产生了分歧，竟然还是上通下不通的。(324)
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为什么需要“三个”文件，原因就是崔乃夫所说的“大问题解决了，还有中问题、小问题”(325)，更重要的是，正是因为不停地在解决“遗留问题”，最后反而导致了未能解决大问题本身。崔乃夫部长是三个文件形成的见证者，我们可以从地方档案材料内看到他在此过程中的心态变化。1984年5月，11号文件下发，苏鲁两省初次商讨文件落实时，崔乃夫的轻松心情是溢于言表的，他要求部里和省里来的同志要超脱一些，“悠哉悠哉”，让市县去“叮当叮当”。(326)7月的济南会议上，崔乃夫就亮出了中央授予的“尚方宝剑”，劝诫两县不要“以身试法”，限期沛县和微山县达成协议，否则两县主要领导对调，如仍然无法达成协议，则就地撤职。(327)11月底，崔乃夫劝诫前来北京汇报的沛县县长：“为什么赔了夫人又折兵呢？为什么敬酒不吃吃罚酒呢？”(328)1985年3月，崔乃夫对两省代表团又是一番苦口婆心的教育：“这个事我总感到有不祥之兆，不要把事情扩大，等中央出面采取强硬措施。现在的中央不是软弱无力的中央，还是通过协商解决好。”(329)而直到1986年，江苏省民政厅还准备借崔乃夫在江苏视察的时机向他汇报微山湖问题，崔乃夫的回答干脆利落：“我处理微山湖的问题有三个不满意，江苏不满意、山东不满意、我也不满意。我不能再解决了，再解决去找总理。”(330)
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四、中央集权的简约治理
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许慧文教授曾经指出：“在中国，国家权威的理念或许总是单一的、超越的和普遍的；但统治的现实，却总是多样的、实在的和特殊的。”(331)以上所讲述的就是一个多样、实在和特殊的故事，与此同时尝试着提炼一个我称之为“中央集权的简约治理”的理论模式。这个概念的提出得益于黄宗智教授有关集权简约治理的论述。多年来，黄宗智及其研究团队通过对地方诉讼档案的解读，对介于国家与社会之间的基层治理实践进行了一系列深描式的个案研究，由此提出了“集权的简约治理”这个概念。(332)而以上所述的中央集权的简约治理，是在一个新的治理领域内研讨原概念在扩展后的有效性。这种扩展首先是基于档案材料的扩展。前文叙述可以表明，微山湖的故事主要基于但并不限于地方档案，如要对这场纠纷作全景式的展现，需要来自苏鲁双方由省至县乃至中央政府的材料。此外，微山湖纠纷及其调处由始至终是一场没有法院参与的“官司”。就此而言，我所基于的档案不同于黄宗智团队所用的地方诉讼档案，微山湖治理所展示出的最丰富、最有趣、同时也最有理论空间的方向，并不是国家作为铁板一块是如何治理多元社会的，也不是位于国家科层制之末梢的基层官僚是如何借用“第三领域”的资源去进行简约治理的，而是展示出单一制国家这个在法律表达上一元化的组织体在统治实践中是如何分化和组合的，尤其是在中央和省之间的“关键性交汇点”如何进行治理的。
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1．中央集权的权力结构
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微山湖的案例，看起来反映的是中央政府的“软弱无力”。万里副总理曾讲过：“微山湖争议问题长期没有解决……首先是国务院没有采取断然措施，是软弱无力的表现。”(333)田纪云副总理也有类似的表述。如果我们对比中央调处的实践和中央文件的话语，似乎更能洞察出中央政府的软弱。微山湖问题的地方档案内可以找到一份1964年的中央文件，是对冀鲁豫皖苏边界水利问题的协商意见的批文，文件这样写道：
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这个地区水利纠纷之所以多，是有其自然和历史原因。但是我们是共产党人，我们的政府是革命的、统一的、人民的政权，我们对国际问题都有能力解决，有什么理由还要保留这些国内的地区性的水利纠纷呢？中央和国务院要求各级党委和政府，从全局出发，以共产主义的精神，坚决、严肃、认真、彻底地解决这些问题……中央和国务院的有关规定，省与省间的有关协议，应当在边界地区的干部和群众中宣读，做到家喻户晓。(334)
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从上面的话来看，一个现成的结论似乎是，中央政府在表达中总是无所不能的，而在实践中却往往是软弱无力的。但正如黄宗智所指出的，法律的形式表达不仅是一种话语，其本身也是一种现实，一种与客观性现实相对的表达性现实，因此我们的探索不仅要听其言，观其行，更重要的是要考察言与行或说与做之间的复杂关系。(335)正因此，“软弱无力”的话语表达并不足以否定中国的中央集权政体，却能启发研究者，中国的中央集权并非主流理论所想象的集权模式，而是另一种有中国特色的中央集权。
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首先，每当中央强调“全国一盘棋”，反而更可能是地方主义抬头的时候，微山湖的故事正可表明，凡是中央自我批判“软弱无力”时，反而是要重拳出击的决断时刻，因此真正建立面向实践的理论叙述，不是简单地以客观性现实去否定表达性现实，而是要综合两者成其一统。
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其次，中央三个文件并未让微山湖问题药到病除，但政策在实效上的成或败与政权结构的集权或分权，在逻辑上是两个不同的问题。中央调处微山湖问题的决策过程，所采取的是共识型的调解模式，来自省级政府的反对意见通常可以搁置中央的决策。但同样不能否认的是，中央作为主权者始终保留着“决断”的权力，而且11号文件的出台过程即可表明，中央政府如决定要决断，是不以地方意志为转移的。正如江苏省基层官员在1984年省委上书中央后所说的：“如果国务院要裁决，我们也没有办法，但我们尽到了最大努力。”(336)因此，研究者不可因为中央对决断权的备而不用，或仅作审慎使用，就忘记了决断权在法律上的存在。事实上，正是有这么个兼具能力和意志的中央，才使得微山湖问题始终维持为一个省际问题，而没有恶化为局部性的“内部战争”。
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再次，中央之所以始终保持其决断权，一方面不可脱离现代民族国家在法律形式上的科层制结构，另一方面也更为重要的要归功于中国的政党—国家体制。田纪云副总理在传达11号文件时就曾讲过：“对于‘通知’不再讨论了，因为已经征求过多次意见。两省和有关市、县如仍有意见，可以提、可以保留、也可以上书，但必须按‘通知’办，行动上不能违背。这要用党性来保证，要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度来看待。”(337)由此可见，中央在将地方意见统一到中央政策上时，所用的资源并不是形式法律的论证（国法），而是中国共产党的领导、组织和纪律体制，也就是田纪云所说的“要用党性来保证”。而在两省落实11号文件迟迟未见进展之际，崔乃夫部长也曾请出他的“尚方宝剑”，要求两省基层政府限时达成协议，否则就将主要干部对调乃至撤职，这也是基于“党管干部”的政党—国家组织体制。
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2．简约治理的日常模式
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既然是中央集权，既然保留着决断权，既然在必要时可以动用党纪和组织手段的规训，为什么中央会表现得如此“软弱无力”，为什么在可单方面裁决的前提下却要协调和协商呢？微山湖问题是可以用科层制内的行政手段去解决的行政问题，但为什么却在日常治理中转化为由中央作为调解人介入的“司法问题”，为什么微山湖的治理实践会出现行政问题司法化、司法问题调解化的现象呢？如果进行由表及里的分析，原因在于在中央集权的政体结构下，在中央地方关系的纵向分权领域内，日常所实践的却是一种新的“简约治理”。
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首先是中央集权政体系统内地方的结构功能。根据通常的理论叙述，中央集权之下实际上是无“地方”可言的，地方政府只不过是政治中枢延伸到四方的“触角”，它在法律形式上没有也不应有自己独立的意志，所要做的仅限于忠实执行中央所下发的指令，至多在一定限度内具有因地制宜式的变通执行权。与此理论叙述形成对比的是，中国政治向来都有诸如“政令不出中南海”此类的难题，而在前述的理论范式内，此类现象都被认为是集权政体在现实中的“衰变”。但微山湖的案例却告诉我们，地方在中国政治系统内是一种双头机制，一头由上至下地代表中央的意志，另一头由下至上地代表辖区利益。
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大多数情形内，地方政治的双重代表可以实现和谐共存，但微山湖案例的特殊性就在于这种双重代表发生了非此即彼的断裂。1985年初，民政部官员下到湖区检查中央文件的落实进度，沛县县长在汇报时就讲道：“不是我叫苦，你看我这个县官有多难当，上面有中央文件我要执行，下面有群众利益不能违背。”这句话生动地展示出地方政府在政治系统内的双重代表性，即便是中央文件当前，地方政府仍可用地方利益的话语修辞进行“软性”抵制，在此次谈话中，沛县县长在回应民政部官员的裁决建议时讲道：“万里同志说，国务院的权威再大，也不能损害群众利益。”(338)正是因为微山湖的案例最大限度地收紧了两个方向上的张力，我们才能清晰地看到这种双重代表性。万里副总理在1986年也曾讲过：“我不认为部门和地方不应该重视和讲求本部门、本地方的利害得失。这是他们肩负的一种责任。”(339)
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其次，政策在形成时应考虑执行的成本，在中国的多级政府体制内，简约治理以调解手段去建构共识，而不是以命令强制手段解决科层制内的行政问题，这或许会增加决策的成本，但同时也在降低政策落实的成本。崔乃夫曾讲过：“为什么采取协商的办法不拍板？担心拍板有问题，最后没有办法也要拍板。”(340)而为什么中央的拍板会“有问题”，问题往往出在“执行”上。中国是一个区域差异极大的共同体，中央政策有时会出现一种“上通下不通”的局面，导致行政资源都消耗在不断出现的“遗留问题”的后续解决上。简约治理运用司法调解的技艺，也是因为共识型的决策更能得到忠实、便利和有效的执行。
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微山湖问题最初之所以出现，就是因为1953年协议的“以湖田为界”是一个“上通下不通”的规则，一遇纠纷就会出现一项规则，双方各自表述的局面。而前文对11号文件的分析也可表明，11号文件之所以未能一蹴而就，反而要有后续的两个文件去解决自身的“遗留问题”，原因也在于其所规定的区划调整的依据，也是一个上通下不通的标准。简约治理以司法手段去解决行政问题，就可以最大程度上避免中央政策在科层制执行过程中的遗留问题。
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最后，“八二宪法”在总纲第三条中规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”关于中央与地方关系，也在第三条有如下规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”微山湖的案例可以表明，民主集中制及两个积极性的宪法原则正在中央与地方关系的领域内实践着。但民主如何可能集中，两个积极性如何可以相得益彰，而不会陷入“一抓就死、一放就乱”的循环，就要回到简约治理中所包括的“商量办事”的工作作风。毛泽东在《论十大关系》中就曾指出：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”(341)强世功教授在讨论中国的“不成文宪法”时，留意到“商量办事”作为解决中央与地方之间分歧的“宪制原则”，区分了不成文宪法中的党的民主集中制原则和成文宪法内的政府官僚制原则，指出商量办事“恰恰是为了将不成文宪法中的民主政治原则，带入到成文宪法确立的官僚制原则之中，从而使成文宪法和不成文宪法紧密结合起来，能够更好地发挥‘两个积极性’”。(342)
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回顾前文所讲述的微山湖故事，对比1981年的水利统管方案和两部划界方案的不同命运，以及1984年11号文件的决策过程，商量办事可以说是在中央集权下进行简约治理的基本方式。从1980年国务院工作组初赴湖区到1984年的11号文件，中央政府反复多次征求苏鲁两省的意见，而两省也反复多次以各种途径上报本方意见，关于微山湖问题的决策信息在中央与地方之间反复交流着，中央下命令需要和地方商量，也就意味着中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否决也会搁置中央原定的议程。但简约治理还是在中央集权下的治理，因此中央政府在必要情况下的决断就构成了对地方政府的否定之否定，而且一旦生成决议，决策阶段的畅所欲言就要让位于执行过程中的令行禁止。就此而言，虽然以上的讨论区分了中央集权和简约治理，但它们在实践中却是相辅相成的。
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这里讲述的微山湖故事，是一个不断暴露现有理论之局限的案例，而中央集权的简约治理，在现有理论的系统内，也是一个包含着理论紧张的表述：既然是中央集权，为何又要简约治理，反过来说，简约治理为什么还能保持着中央集权。中央集权和简约治理原本是分属于两种不同理论脉络的元素，将它们组合在一起，其表达方式就如同政治理论中的“自由家长主义”或宪法理论中的“活原旨主义”。(343)而微山湖的案例却正可说明，在理论层面充斥着紧张的元素，在实践中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有这种本身内含张力的理论模式，才能忠实地反映微山湖故事这个不寻常的案例，同时表明现有的框架性理论叙述有其适用限度，就此而言，微山湖的故事到此结束，眼下的微山湖区早已恢复往日的平静，但面向中国实践的理论探索却是永无止境的。
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