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微山湖的案例，看起来反映的是中央政府的“软弱无力”。万里副总理曾讲过：“微山湖争议问题长期没有解决……首先是国务院没有采取断然措施，是软弱无力的表现。”(333)田纪云副总理也有类似的表述。如果我们对比中央调处的实践和中央文件的话语，似乎更能洞察出中央政府的软弱。微山湖问题的地方档案内可以找到一份1964年的中央文件，是对冀鲁豫皖苏边界水利问题的协商意见的批文，文件这样写道：
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这个地区水利纠纷之所以多，是有其自然和历史原因。但是我们是共产党人，我们的政府是革命的、统一的、人民的政权，我们对国际问题都有能力解决，有什么理由还要保留这些国内的地区性的水利纠纷呢？中央和国务院要求各级党委和政府，从全局出发，以共产主义的精神，坚决、严肃、认真、彻底地解决这些问题……中央和国务院的有关规定，省与省间的有关协议，应当在边界地区的干部和群众中宣读，做到家喻户晓。(334)
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从上面的话来看，一个现成的结论似乎是，中央政府在表达中总是无所不能的，而在实践中却往往是软弱无力的。但正如黄宗智所指出的，法律的形式表达不仅是一种话语，其本身也是一种现实，一种与客观性现实相对的表达性现实，因此我们的探索不仅要听其言，观其行，更重要的是要考察言与行或说与做之间的复杂关系。(335)正因此，“软弱无力”的话语表达并不足以否定中国的中央集权政体，却能启发研究者，中国的中央集权并非主流理论所想象的集权模式，而是另一种有中国特色的中央集权。
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首先，每当中央强调“全国一盘棋”，反而更可能是地方主义抬头的时候，微山湖的故事正可表明，凡是中央自我批判“软弱无力”时，反而是要重拳出击的决断时刻，因此真正建立面向实践的理论叙述，不是简单地以客观性现实去否定表达性现实，而是要综合两者成其一统。
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其次，中央三个文件并未让微山湖问题药到病除，但政策在实效上的成或败与政权结构的集权或分权，在逻辑上是两个不同的问题。中央调处微山湖问题的决策过程，所采取的是共识型的调解模式，来自省级政府的反对意见通常可以搁置中央的决策。但同样不能否认的是，中央作为主权者始终保留着“决断”的权力，而且11号文件的出台过程即可表明，中央政府如决定要决断，是不以地方意志为转移的。正如江苏省基层官员在1984年省委上书中央后所说的：“如果国务院要裁决，我们也没有办法，但我们尽到了最大努力。”(336)因此，研究者不可因为中央对决断权的备而不用，或仅作审慎使用，就忘记了决断权在法律上的存在。事实上，正是有这么个兼具能力和意志的中央，才使得微山湖问题始终维持为一个省际问题，而没有恶化为局部性的“内部战争”。
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再次，中央之所以始终保持其决断权，一方面不可脱离现代民族国家在法律形式上的科层制结构，另一方面也更为重要的要归功于中国的政党—国家体制。田纪云副总理在传达11号文件时就曾讲过：“对于‘通知’不再讨论了，因为已经征求过多次意见。两省和有关市、县如仍有意见，可以提、可以保留、也可以上书，但必须按‘通知’办，行动上不能违背。这要用党性来保证，要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度来看待。”(337)由此可见，中央在将地方意见统一到中央政策上时，所用的资源并不是形式法律的论证（国法），而是中国共产党的领导、组织和纪律体制，也就是田纪云所说的“要用党性来保证”。而在两省落实11号文件迟迟未见进展之际，崔乃夫部长也曾请出他的“尚方宝剑”，要求两省基层政府限时达成协议，否则就将主要干部对调乃至撤职，这也是基于“党管干部”的政党—国家组织体制。
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2．简约治理的日常模式
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既然是中央集权，既然保留着决断权，既然在必要时可以动用党纪和组织手段的规训，为什么中央会表现得如此“软弱无力”，为什么在可单方面裁决的前提下却要协调和协商呢？微山湖问题是可以用科层制内的行政手段去解决的行政问题，但为什么却在日常治理中转化为由中央作为调解人介入的“司法问题”，为什么微山湖的治理实践会出现行政问题司法化、司法问题调解化的现象呢？如果进行由表及里的分析，原因在于在中央集权的政体结构下，在中央地方关系的纵向分权领域内，日常所实践的却是一种新的“简约治理”。
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首先是中央集权政体系统内地方的结构功能。根据通常的理论叙述，中央集权之下实际上是无“地方”可言的，地方政府只不过是政治中枢延伸到四方的“触角”，它在法律形式上没有也不应有自己独立的意志，所要做的仅限于忠实执行中央所下发的指令，至多在一定限度内具有因地制宜式的变通执行权。与此理论叙述形成对比的是，中国政治向来都有诸如“政令不出中南海”此类的难题，而在前述的理论范式内，此类现象都被认为是集权政体在现实中的“衰变”。但微山湖的案例却告诉我们，地方在中国政治系统内是一种双头机制，一头由上至下地代表中央的意志，另一头由下至上地代表辖区利益。
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大多数情形内，地方政治的双重代表可以实现和谐共存，但微山湖案例的特殊性就在于这种双重代表发生了非此即彼的断裂。1985年初，民政部官员下到湖区检查中央文件的落实进度，沛县县长在汇报时就讲道：“不是我叫苦，你看我这个县官有多难当，上面有中央文件我要执行，下面有群众利益不能违背。”这句话生动地展示出地方政府在政治系统内的双重代表性，即便是中央文件当前，地方政府仍可用地方利益的话语修辞进行“软性”抵制，在此次谈话中，沛县县长在回应民政部官员的裁决建议时讲道：“万里同志说，国务院的权威再大，也不能损害群众利益。”(338)正是因为微山湖的案例最大限度地收紧了两个方向上的张力，我们才能清晰地看到这种双重代表性。万里副总理在1986年也曾讲过：“我不认为部门和地方不应该重视和讲求本部门、本地方的利害得失。这是他们肩负的一种责任。”(339)
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其次，政策在形成时应考虑执行的成本，在中国的多级政府体制内，简约治理以调解手段去建构共识，而不是以命令强制手段解决科层制内的行政问题，这或许会增加决策的成本，但同时也在降低政策落实的成本。崔乃夫曾讲过：“为什么采取协商的办法不拍板？担心拍板有问题，最后没有办法也要拍板。”(340)而为什么中央的拍板会“有问题”，问题往往出在“执行”上。中国是一个区域差异极大的共同体，中央政策有时会出现一种“上通下不通”的局面，导致行政资源都消耗在不断出现的“遗留问题”的后续解决上。简约治理运用司法调解的技艺，也是因为共识型的决策更能得到忠实、便利和有效的执行。
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微山湖问题最初之所以出现，就是因为1953年协议的“以湖田为界”是一个“上通下不通”的规则，一遇纠纷就会出现一项规则，双方各自表述的局面。而前文对11号文件的分析也可表明，11号文件之所以未能一蹴而就，反而要有后续的两个文件去解决自身的“遗留问题”，原因也在于其所规定的区划调整的依据，也是一个上通下不通的标准。简约治理以司法手段去解决行政问题，就可以最大程度上避免中央政策在科层制执行过程中的遗留问题。
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最后，“八二宪法”在总纲第三条中规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”关于中央与地方关系，也在第三条有如下规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”微山湖的案例可以表明，民主集中制及两个积极性的宪法原则正在中央与地方关系的领域内实践着。但民主如何可能集中，两个积极性如何可以相得益彰，而不会陷入“一抓就死、一放就乱”的循环，就要回到简约治理中所包括的“商量办事”的工作作风。毛泽东在《论十大关系》中就曾指出：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”(341)强世功教授在讨论中国的“不成文宪法”时，留意到“商量办事”作为解决中央与地方之间分歧的“宪制原则”，区分了不成文宪法中的党的民主集中制原则和成文宪法内的政府官僚制原则，指出商量办事“恰恰是为了将不成文宪法中的民主政治原则，带入到成文宪法确立的官僚制原则之中，从而使成文宪法和不成文宪法紧密结合起来，能够更好地发挥‘两个积极性’”。(342)
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回顾前文所讲述的微山湖故事，对比1981年的水利统管方案和两部划界方案的不同命运，以及1984年11号文件的决策过程，商量办事可以说是在中央集权下进行简约治理的基本方式。从1980年国务院工作组初赴湖区到1984年的11号文件，中央政府反复多次征求苏鲁两省的意见，而两省也反复多次以各种途径上报本方意见，关于微山湖问题的决策信息在中央与地方之间反复交流着，中央下命令需要和地方商量，也就意味着中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否决也会搁置中央原定的议程。但简约治理还是在中央集权下的治理，因此中央政府在必要情况下的决断就构成了对地方政府的否定之否定，而且一旦生成决议，决策阶段的畅所欲言就要让位于执行过程中的令行禁止。就此而言，虽然以上的讨论区分了中央集权和简约治理，但它们在实践中却是相辅相成的。
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这里讲述的微山湖故事，是一个不断暴露现有理论之局限的案例，而中央集权的简约治理，在现有理论的系统内，也是一个包含着理论紧张的表述：既然是中央集权，为何又要简约治理，反过来说，简约治理为什么还能保持着中央集权。中央集权和简约治理原本是分属于两种不同理论脉络的元素，将它们组合在一起，其表达方式就如同政治理论中的“自由家长主义”或宪法理论中的“活原旨主义”。(343)而微山湖的案例却正可说明，在理论层面充斥着紧张的元素，在实践中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有这种本身内含张力的理论模式，才能忠实地反映微山湖故事这个不寻常的案例，同时表明现有的框架性理论叙述有其适用限度，就此而言，微山湖的故事到此结束，眼下的微山湖区早已恢复往日的平静，但面向中国实践的理论探索却是永无止境的。
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继往以为序章：中国宪法的制度展开 “五十年不变”的三种面孔——并论香港基本法的时间观(344)
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1997年过去了，我很怀念它。
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——电影《甲方乙方》
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往事并不如烟。1984年12月19日，中英两国政府在北京签署关于香港问题的联合声明，结束了长达两年的双边谈判，基本法的起草随即提上日程。虽然有邓小平同志定下宜粗不宜细的指导方针(345)，但起草工作仍是“字斟句酌”，(346)历时五年才在1990年初拿出最终草案，交全国人大审议表决。1990年4月4日，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）由全国人大通过，对于这部将“一国两制”法律化的宪制文件，邓小平同志予以高度评价，认为是“一部具有历史意义和国际意义的法律”。(347)
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本章所要讨论的“五十年不变”，出自基本法第五条：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”“五十年不变”看起来平淡无奇，实乃一只可以解剖的麻雀。研究“五十年不变”，不只因为这五个字出现在基本法第五条，也不只因为邓小平在20世纪80年代曾对这五个字不厌其烦地详加论述——香港城虽小，但事是大事，如何让深圳河以南的同胞相信九七之后马照跑、舞照跳，原有的生活方式保持不变，香港继续稳定与繁荣，是邓小平在改革开放之初的“小城大事”，更是因为，“五十年不变”生动地展示出基本法这部宪制性文件的规范属性。为什么要制定基本法，为什么要制定一部“管长远”的宪制文件，甚至自我宣布“五十年不变”，只有思考这些问题，我们才能深刻理解“一国两制”作为宪制安排的历史意义，它是如何贯通过去、现在和未来的。
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“五十年不变”，在“一国两制”的历史和实践中是如此重要，但同这一条之历史地位形成鲜明对比的是，现有的研究却近乎空白。即便是就事论事，死抠“五十年不变”五个字的文章也检索而不可得，也许按照某种宪法学的研究范式，“五十年不变”被遗忘是合乎情理的，毕竟，这一条在基本法实施以来并未被“司法化”，即便有朝一日需要司法解释，这五个字想必也不构成教义学上的难题——“五十年不变”就是50年不变，白纸黑字写在第五条。但问题是，只要突破这种宪法学路径的限定，“五十年不变”的学术缺失就是一个问题。君不见，在基本法实施的第二个十年，香港政治出现了我们在1997年、甚至2007年都不曾想见的变动：一小撮极端“港独”分子粉墨登场，挟裹激进的政治诉求，挑战由基本法设定的香港政治框架和民主路线。为了给这种邪恶的派性学说包裹上糖衣，“港独”分子不得不围绕着基本法做文章，但问题在于，若要论“初心”，他们意在颠覆“一国”这一法定的政治底线，这就决定了他们基于法律的论证往往万变不离其宗，难以自圆其说。以近年一度颇有市场的“香港城邦论”为例，这种学说以香港作为“非国非市”之城邦为立论前提，寄望以此瞒天过海，将基本法授予的“高度自治”置换为“完全自治”或“本土自决”，但只要迈出这一步，就未免是在同基本法序言和第一条的白纸黑字强词夺理。还有一种常见的论证，所谓的“二次前途论”，在鼓吹独立时就借“五十年不变”为桥，其基本策略是，从“五十年不变”直接推出50年后的大变，基于此主张，50年大限一到，当时钟指向2047年6月30日晚12点，香港政治就进入了一个新宪法时刻，可由“香港城邦自决”以择定未来向何处去——是为“二次前途”。而以下将证明，这种简单粗暴的解读是对“五十年不变”的曲解，妄图通过变戏法的方法来改变基本法，为法理所不容！
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为完成这个理论和现实意义兼具的课题，下文分三个部分来进行论证。第一部分从文意上解读“五十年不变”，什么是“五十年”，又如何理解“不变”。第二部分为文章的主体，从三个层面来分析“五十年不变”，分别是：（1）作为宪法规范的“五十年不变”；（2）作为政治承诺的“五十年不变”；（3）作为国家战略的“五十年不变”。第三部分的讨论建立在前两部分的基础上，每一部宪法都有它的政治时间，香港基本法也不例外，从“五十年不变”看香港政治，基本法所设定的，不是一种50年后重新出发的断裂时态，而是包容着一种在连续性轨道上追求与时俱进的民主政治。不理解这一点，就会从字面意义上无限拔高“港人治港”或“高度自治”，无意识甚或有意地忘记基本法之存在就构成对高度自治的限定，这种脱离基本法空谈自治政治的做派，实乃香港政治种种乱象此起彼伏的社会心理根源。
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一、“五十年不变”的语义解析
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