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在高宗时（1127—1162），有一位刘行简，曾经向朝廷建议，要教各县的县丞兼管治狱。历代名臣奏议卷二一七载有他的一篇奏折如下：
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“臣窃惟治狱之官，号称难能。责任专一，俾得究心，犹不能保其不为奸吏所移，而况任之不专者乎？县狱是也。狱之初情，实在于县。自县而达之州，虽有异同，要之以县狱所鞫为祖；利害不轻。今所谓县令者，且朝受牒诉，暮夜省按牍。牒诉之多，或至数百，少者不下数十。案牍之烦，堆几溢格。其间名为强敏者随事剖决，不至淹滞，已不可多得。傥复责其余力，足办狱事，讯鞫得情，吏不敢欺，民不被害，诚恐百人之中，未必有一也。郡之狱事，则有两院治狱之官，若某当追，若某当讯，若某当被五木，率具检以禀。郡守曰可则行。至县则不然，令既不暇专察，佐官虽名通签，终以嫌疑不敢侵预。其追呼讯鞫，具名以禀，悉出吏手。故其事与州郡不同。臣恭惟陛下躬好生之德，视民如伤。宽诏履下，未尝不以哀矜庶狱为言。如此利害，较然明白。而人莫敢以县邑专置狱官为请者，诚恐增员太多故也。臣愚见以谓县狱之事，宜专委丞，如州郡两院之官：日入治狱。凡追呼枷讯等事，丞先以禀令，然后得行。其余悉如旧制。则丞无侵预之嫌，令有同心之助，相为可否，其得必多。借使为丞者，未必能其事，不犹愈于付之黠吏之手乎？伏望圣慈特赐详酌施行。”[54]
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可惜这项建议，当时未被采纳。未采纳的理由，可能是因为自唐以来，县官被认为是“民之父母”，因而必须“躬亲狱讼”。唐六典规定县令的职掌，所用的字眼是：“抚字黎氓，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦。”[55]所以徽宗宣和二年（1120）有诏：
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州县官不亲听囚，而使吏鞫讯者，徒二年。[56]
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淳熙年间令县置推吏，二十年未尝有行之者，可能也是这种心理的作用。
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中国的县官，在宋朝就很难做。岳珂愧郯录［嘉定甲戌（1214）］卷九“作邑之制”一条里说：
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为邑有催科抚字之责，有版帐民讼之冗。间有赋入实窄，凿空取办，郡邑不相通融，鲜不受督趣。故士大夫每视为难，徒以不得已而为之。[57]
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嘉定七年（1214）七月四日，臣僚论县政的一篇奏折，更是慨乎言之：
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……二十年来，海内寖有不可为之县：未赴者有偿债之忧，已赴者有镬汤之叹。臣知其故矣。敢略陈之。如零细窼名，或岁纳苗米，旧来就县纳者，今乃取之于州。如批支驿券或寄居祠奉，旧来就州支者，今乃移之于县。赦文蠲放之赋，复令承认。居户逃阁之数，不与豁除。酒课无米曲之助，令自那融。起纲无般脚之资，令自措置积年邑欠，前政已去，而尚须带纳。征亭商税，差官监收，而又令捕解。官有修造，而欲献助，郡有迎送，而欲贴陪，以至一邑之内，有县官吏胥之请给，县兵递补之衣粮乃科以不可催之钱，畀以未尝有之米，此皆强其所无者。至如阖郡官属，诸司幕客，每于职事，皆有干涉。年例馈遗，但可增添嘱托夫马，惟当应副。上官到县排办之数多者或至千余缗。差人下县，需索之费，少者不下数十千。如此之类日甚一日。当此之际，强敏者无所用其力，才智者无所施其巧。不取于民，将焉取之。于是因讼事而科罚，其和数十千，施至于数百千。用岁额而豫借，其初一二年，旋至于五六年。科取竹木，多折价钱。已输税租，抑令重纳。推肌剥髓以苟目前。朝暮凛凛，但思脱去。岂复于爱人利物之事，少垂意哉。[58]
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同时，作县官的，本身往往就是问题人物。宋会要，职官四七，知州府军监：
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宁宗庆元元年（1195）十一月三日，右正言刘德秀言：“……今小官之入仕……且以三十而仕，守阙历任，必须七八年，有举主三人，而后得所谓阙陞者。又守阙历任六七年，求举主五人而后得所谓改官者，则盖几五十年矣。既已改官，然后作县。”[59]
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这是说作县官的年纪太大。但是另一方面，宋会要，职官四八，县官：
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［宁宗嘉泰四年（1204）］十月二十八日，臣僚言：“……京官任子，皆自儿时奏补，多有虚增年数，冀速出仕。才更一任，凭借势力，干图荐举，二任即注知县而去。未尝更练，不习法令，轻狂妄作，无所不至。殊不知民社所寄，簿书之丛委狱讼之曲直，财计之登耗，虽巧心敏手处之，犹恐力不暇给。今乃以年少未更事之人，遽任剧繁，鲜不败事。”[60]
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这是说有的又未免年纪太小。并且因为有不少县令，“多是选人，未曾阙陞，或无举主，或昏缪无能，无所顾籍。”[61]因而只要能找到一些人，“稍通文学，粗谙民事，不至为民病”。[62]就觉着可以满意，说起来也够可怜的了。
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因此，我们就难怪当时对于地方官之处理狱讼，常常不满意。孝宗乾道三年（1167）十二月二日，臣僚言：
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窃见近岁以来，大理狱多取决于大臣，州县狱多取于太守。狱官不循三尺，专以上官私喜怒为轻重。求民无冤，不可得矣。[63]
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宁宗嘉定五年（1212）十二月十四日的一篇臣僚们的奏折，叙述当时州县刑狱之弊，说的更为详尽：
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刑狱民之大命，州县之间，其弊有可言。如勘死囚，难得其情，或惮于详覆之靡费，而径用奏裁。如该徒流法所不宥或畏于州郡之疏驳，而止从杖责。罪至死徒者法当录问。今不复差官，或出于私意而径从特判。狱有翻异者，法当别鞫，今被差之官，或重于根勘，而教令转款。寒暑必虑狱囚法也。今监司按行之时，多是诡为知在。过夜不得行杖法也，今郡邑断遣之际或至灯下行刑。狱许破常平钱米，亦皆法也，今守令不以经意或从减克，或支不以时，遂至囚多瘦死。凡是数者，冤抑实多，乞行下诸路提刑司，严行观察，照见行条法或有违戾，罪在必刑，从之。[64]
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综括一切来说，宋朝的司法制度，虽然是很成熟的，但是在县衙门这一级，却不太理想。因为审判法里推鞫，录问，检断的分权精神，在县令躬亲狱讼的原则之下，在这里无法实施，此其一。县官审问徒以上罪，只是一种预审的性质，因之不免有时候马虎了一点。但是“狱贵初情，初情利害，实在县狱……外郡大群翻异，邻州邻路差官别勘，多至六七次，远至八九年，未尝不因县狱初勘失实”[65]，此其二。譬如看病，不管轻重缓急及一切疑难险症，一律都得到区公所的卫生室里排队挂号，请那位年轻护士小姐去诊断治疗。然后由她根据个人判断，把她认为病情严重的人，分别转送到正式医院去重新检查诊断。这样子希望不耽误病人，怎么可能？第三个原因，是责任重，地位低，县官不好做，好县官不易得。这正是我们过去整个行政组织的致命伤。其影响所及，岂止司法而已哉！
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四、优良传统
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纵然如此，宋朝毕竟是中国传统司法的黄金时代，所以还是有不少有关县司法的良好制度，值得我们后人的钦佩。兹略举数项如下。
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（一）民事审判部分
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1. 断由
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这是高宗治下的良政。宋会要刑法三，诉讼：
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（绍兴）二十二年（1152）五月七日，臣僚言：今后民户所讼，如有婚田差役之类，曾经结绝。官司须具情与法，叙述定夺因依，谓之“断由”，人给一本。如有翻异，仰缴所给断由于状首。不然，不受理。使官司得以参照批判，或依违移索，不失轻重。将来事符前断，即痛与惩治。上宣谕宰臣曰：自来应人户陈诉，自悬结断不当，然后经州，由州经监司，以至经台，然后到省。今三吴人多是径至省。如此则朝廷多事。可依奏。[66]
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