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前清官制,最值得我们注意的,即其在一致性(Uniformity)之中,充分的容忍个别化(Particularism)。譬如各部,在中央是吏户礼兵刑工六部,而在东三省则不设吏部;中央各部有尚书,东三省则只设侍郎。同为总督,有辖一省者(直隶),有辖二省者(闽浙、两广),有辖三省者(两江)。各省份有总督巡抚并设者(两江总督之下,有江苏、安徽、江西三巡抚),有使总督兼任巡抚者(直隶四川),有只设巡抚不设总督者(山东、山西)。各省皆设布政使(“藩台”)一员,而江苏独设二员(江宁、苏州)。各省皆设按察使(“臬台”),而新疆则由分巡道兼之。同为道员,有管辖全省者(督粮道、盐法道),有限于区域者(分守道,分巡道),即分守道及分巡道,又有兼职及不兼职者(山西雁平分守道,直隶霸昌分巡道,皆无兼职),而兼职者,或兵备道,或河道,或驿传道,或茶马道,又皆因地建置,极不一致。各府例与首县同城(如江宁、保定),而亦有不同城者(贵州恩州府,广西泗城府)。而各机关之内部组织,更多因地不同,如各省按察使皆设经历,而有四省不设(皖湘甘贵),其设知事者仅五省(赣闽等),设照历者六省(皖闽等),设检校者四省(闽赣),而设司狱者则更因时因地,省置无恒。其他各道署,各盐政,各府之属官,更皆各地情形,繁简不一。可见前清官制,非常注意适合地方性,而一地方之制度,其他地方绝不得轻易援例模仿。
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(二)品级
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清朝官职的等级,分为九品,每品分正从,共十八级,兹以各级内外官职,择要举例如下。
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品级之作用有四:①表示各职务之轻重;②限定任职者之资格;③表示各职务相互间之上下关系;④作一切任职者升降转调之基础。
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(三)任期
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清朝官吏任期,几无不有一定之任期。如各省“学政”,法定三年一任。边地及水土恶劣地方官员,分别以二年三年为一任,期满即升;各学教习(国子监),三年期满,引见叙用;礼部“儒士”,三年期满,以检校,典史选用,此皆明文规定者。此外所有内外官员,每三年考绩一次,以定升降。名义上说是考绩,事实上则主要的具有任期之作用。职务没有任期,一方面任职者心理不安定,无法认真作事,另一方面,政府无法作合理的升降转调,以重用贤能和淘汰昏朽。“人事上没有合理的动态(Turn over),组织不能健全,职务不定任期,人事不能有合理的动态。”欧美学者最近一二十年研究人事行政所认为最基本的原则,中国吏制,在二三百年前,已经很认真地去施行了。
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(四)升转原则
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前清各种官职,都有一定的升转程序。现任某职者,将来可以升任何职,某职出缺,应以曾任何职者升补,一切都有规矩。这是前清官制中最精彩的一部分。例如内阁大学士,由尚书升任。各部尚书侍郎,以其他部之尚书侍郎转补。总督以左都御史,侍郎,巡抚转补。巡抚以左副都御史,府尹,布政使(非本省)转补。布政使必以按察使升任。按察使以道员,运使升任。道员以郎中,知府升任。知府以员外郎,同知升任。郎中以员外郎,内阁侍读升任。直隶州知州以知州,知县升任。我们从这里看,前清官吏升迁,非常注意内升外转。所以京官之居高位者,一定有充分的地方经验,地方官之负重任者,一定相当的明了中枢政策。其中布政使必以按察使升任,本省布政使,不能升任本省巡抚,各部侍郎不能升本部尚书,都是非常硬性的规定。
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为贯彻上述的原则,清朝还试用过许多内外互调的方法。康熙中以翰林官外放道府的例子很多。乾隆中定科道[12]三年升转一次,这是内官外用的。外官内用的,有所谓“行取知县”,是以贤良的知县,由大臣荐举,内升御史。但是这许多方法,都不太成功,全没有能够施行多久。
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(五)各种“缺”的特殊要求
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清朝官制,有许多员缺,或定有资格上的限制,或定有任用时的限制。大概上者是注意业务的特殊性,下者是注意地方的特殊性。
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资格的限制,例如:①正印官,京官,监察御史,限于正途出身(捐纳及胥吏出身者否);②翰林院,詹事府,吏礼二部官员,限于科甲出身(非进士举人者否);③布政使限于曾任按察使者;④直隶、江南、浙江三省学政,限于翰詹侍读赞善以上人员;⑤顺天及奉天两府尹丞,京府京县,限于汉人;⑥刑部司官,限于非汉军人。宗室缺、满洲缺、蒙古缺等等其例尤多,兹不缕举。
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至于各缺的任用限制,例如各道府州县等缺,依其任授的方法分为六种。“请旨缺”者,由皇帝选派,如衡烦疲难之道府是也。“拣授缺”者,由吏部选合格者二人,拟正陪引见,由皇帝拣选中一人任之,如直隶之热河道林口道是也。“题授缺”者,由督抚提出人选,题奏皇帝,请求任用,如直隶之通承道,清河道是也。“调授缺”者,由督抚以同省官吏,奏准皇帝,相互对调,如甘肃之镇迪道,福建之莆田县是也。“留授缺”者,该缺本应部选,但因特别事故时,即由督抚遴员补授,如佐杂教职盐官之要缺是也。“部选缺”者,由吏部铨选之谓,其详见下。
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各地方员缺,又有腹俸、边俸及水土恶毒之分。“腹俸”(一般地方)之地方官,五年无过失,例得迁擢。“边俸”(分“烟瘴”及“苗疆”)或“同边俸”(分“沿海”及“沿河”)之地方官,三年期满“即升”;“水土恶毒”者,不俟三年“即升”。
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(六)任官
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清朝任官方法,可分五种,略述如下。
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1. 特简
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由皇帝择人任使,不限资格,不拘员缺,无任何限制。可云最大之任使权。然有清十代皇帝,从来没有使用过一次。
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2. 开列
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大员出缺时,由吏部(后为军机处)就合乎资格之人员,依补改调转升之次序,列名题奏请旨。“补”者,该员原任职务,因故离职,如回避、丁忧、终养、告病、现可复职者是也。“改”者,以同样职位,改迁其他机关,如五部尚书改吏部尚书是也。“调”者,以同样等级,改任不同职务,如宝泉局大使,由户部笔帖式调用是也。“转”者,在同一机关内,升任同等级而次序较高之职,如右侍郎转左侍郎,侍讲学士转侍读学士是也。“升者”,进级任用,如侍郎升尚书,巡抚升总督是也。开列之缺,多属一二三品大员,亦有道府要缺,如上述“请旨缺”者是也。
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3. 部选
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京官司官以下,外官道府以下,除特定之缺,一律由吏部铨选。铨选者,以具有资格之人员,列名于册,俟有适合之职位出缺时(升降回避丁忧死亡等),依其先后班次任之,同班有数人者,以掣签定之。而各种班次之规定,乃一非繁杂之制度,如候选人有满员汉员之分,月份分单月双月或双单月不分。选缺分即选、正选、插选、并选、抵选、坐选等等,名目繁多事例琐碎,非久主其事者不能明也。兹略举汉员铨选之班次,以示大概。①不拘双单月,不入班次者(即在月选班次之先),为奉旨即用,裁汰别补(原机关裁撤者),扣除别选(已被选取而因故另选他人者),亲老改补近省,服满坐补原缺,指定某部某省人员。②单月不入班次者,为回避别补(原已选补为回避离职者),病痊坐补(原缺)。③依原选月不入班次者,丁忧过班人员(因父母丧漏选者)。④双单月皆有班次者,为学习进士(殿试分六部学习者),散馆庶吉士(入庶常馆三年后任职者),进士、举人,俸满边俸(边俸腹俸年满者),教职(教职之达一定年限者)、捐纳、明通(?)。⑤双月班次(“大选”),为荫监(以亲荫入国子监者),教习(成安宫,景山学任教习者),肄业(恩拔副贡入国子监者),议叙(修实录,及编书有功人员),就职[五贡于乡试年具呈就职(?)],考职(贡监生于乡试年至吏部考试授职),役满(书吏,吏攒五年役满得主考任职)。⑥单月班次(“急选”),为行取(知县调任御史),外转(京官外放道府),服满(守制满二十七月者),开复(降职留任,三年开复,革职留任,四年无过开复),降补(降级任用者),七品京官拔贡考优者授七品小京官,监场期满等,皆按班序选。
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用人以班次签选之法,始于明之万历(1573—1619)。以最需理智之用人,付之于毫无理智之抽签,其欲为事为地择人也难矣。而主其事者,更未必全无弊病。然在承平之世,人多职少之时,此亦未赏非无办法中之一办法。而其各种班次及不入班次之班次,内中尤包涵许多年的人事行政经验,我们未可视为毫无意义而予以一笔抹杀也。
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4. 奏荐
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