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要防止法律违反宪法，有必要审查立法的合宪性，并授予某种司法性质的独立机构以解释宪法的最高权力。
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因此，宪政总是和某种形式的司法审查联系在一起的；没有司法审查，宪政就不存在——就和没有司法审查，行政法治就不存在一样。在有人宣称法律违反了宪法的文字或精神时，关键是需要有一个专门的国家机构来解释宪法有关条款的含义，并判定受挑战的法律是否真的违反了宪法——就和有人宣称行政规章违反了某项特定的立法，因而必须解释立法条款并决定行政规章是否与之相抵触一样。只有这样，宪法才和普通的法律一样具有实际效力，能够赋予具体当事人以权利或义务，因而也能被法院直接引用为判案依据。
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（三）宪政与法治
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从另一个角度看，如果法治中的“法”上升到宪法，法治也就自然上升到了宪政的高度。在这个意义上，宪政是法治的最高形式。但法治和宪政又存在着一种辩证关系，因为宪法毕竟是特殊的“更高的法”。宪法具有和普通法律同样的实际效力，但同时又控制着普通法律的意义。因此，宪政是法治的最高形式，但同时又是对法治的一种制约；如下所述，宪法的作用在于防止那些过分严厉的“恶法”成为法律。然而，如果不能处理好两者的关系，宪法审查机构轻易宣布议会制定的法案无效，宪政则有可能削弱法治并损害民主。
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宪政是法治的最高形式，但同时又是对法治的一种制约。
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最后还需要特别指出的是，宪政与法治的目的不尽相同。这是由宪法不同于普通法律的性质所决定的。在民主国家里，法治的目的主要是保护多数人的利益。这和民主国家的立法程序是一致的：普通的法律是由代表多数选民的大多数代表通过的；如果一个议会有100名代表投票表决，那么只要有51名代表赞同法案，该法案就成为对所有人都有约束力的法律。但有时候，多数人所制定的法律可能会影响少数人的基本权利；譬如在美国，占据统治地位的白人可能会制定歧视少数民族的法律，如剥夺或限制其选举权。这时，多数人的行为就被称为“多数人的暴政”（majoritarian tyranny）。这在民主社会中尤其危险，因为它所接受的唯一合法原则就是多数主义；但任何事物——不论如何神圣——都可能被滥用，民主被滥用时也会产生暴政。
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宪政与法治的目的不尽相同。在民主国家里，法治的目的主要是保护多数人的利益，宪政则恰恰是要防止“多数人的暴政”。
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防止“多数人的暴政”正是美国制宪者的主要立宪目的。当时，制宪者看到多数主义民主在美国已经形成了不可逆转的趋势——尽管这种民主仍然是极不完善的白人成年男子的民主，而这些人多数是家境贫困且教育程度颇低的农民。部分是为了保护他们作为社会上层阶级的切身利益，他们制定了联邦宪法以防止各州议会通过法律的形式来剥夺他们的权利，尤其是财产权。在这个意义上，宪政是对民主社会中法治的一种制约，是少数人抗衡“多数人暴政”的一种工具。不了解这一点，就不了解美国立宪的经济背景，（参见比尔德，1989：24—38，44—52）也就不了解宪法区别于普通法律的作用。
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宪法的这一特殊作用也体现在其制定与修正程序上。和普通立法不同，宪法的制定与修改经常需要比议会代表性（因而合法性）更高的实体。在美国，国会无权修正联邦宪法，而只有在2/3两院议员同意时才能提议宪法的修正，且宪法修正案必须获得3/4多数州的通过才能生效。即使修宪主体就是议会本身——这在单一制国家里经常是这样，宪法的修正也要求超多数通过。例如在中国，必须由2/3全国人大代表的同意才能通过宪法修正案。对制宪与修宪主体以及程序的更高要求，体现了宪法比普通法律更高的权威与合法性。它同时表明，宪法不仅代表多数人的利益，而且保护少数人的利益。例如，美国超过1/4的州或中国的全国人大中超过1/3的代表不赞同，多数势力就无法通过修改宪法的形式来剥夺少数的权利。
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宪法的制定和修改采用和普通法律不同的程序，也表明宪法和普通法律的不同目的。
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第三节 宪法的结构与特征
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一、宪法结构
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要了解宪法的结构、内容与范围，最好是拿一本具体的宪法——比如中国宪法或美国宪法，自己读一读并思考总结一下，而不要只看教科书的介绍；尤其对于法科（或任何社会科学的）学生而言，对原文或原著的印象是非常重要的。因此，要了解“宪法是什么？”，读者不妨自己先读几个国家的宪法，再回到本书或其他宪法学教科书。在这里，本书只概要总结一下不同宪法在结构上的异同。
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宪法一般分为三个部分：前言、正文与修正案，后面两部分一般都应该 具备法律效力。宪法条款在性质上分为两类：或者是规定国家机构的设置及其义务权限的划分，或者是规定对公民权利的保护。有的宪法正文很短，例如美国宪法只有七章，其中每一章有若干节；现代国家的宪法都比较长，例如法国第五共和宪法有十五章，计92条，德国《基本法》共十章，计146条，中国宪法分为四章，共132条。尽管在这些方面不同，各国宪法的结构在大体上是相似的。
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宪法一般分为两大类规定：国家机构的设置和公民权利。
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（一）前言与总纲
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宪法一般都会有个“前言”或“序言”，可长可短——美国宪法的前言很短，法国第五共和宪法和德国《基本法》的前言也都很简洁，中国宪法的前言则很长。宪法前言一般说明了制宪的主要目的和宪法所要突出的价值观念，例如美国联邦宪法的制定是“为了形成一个更完善的联邦”，法国《人权宣言》强调了“人的自然、神圣与不可剥夺之权利”，1982年的中国宪法则提到了共产党的领导、马列主义、毛泽东思想与邓小平理论、人民民主专政、社会主义道路、改革开放、阶级斗争、统一大业、民族团结、尊重主权与领土完整等基本指导思想。由于前言一般被认为只是宣示性的，因而没有法律效力；即使在实行宪法审查的国家，前言也不能产生具体的权利或义务。但作为例外，法国宪法的前言对公民权利的保护发挥着至关重要的作用。
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宪法前言说明制宪的主要目的和宪法所要突出的价值观念。
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有的宪法可能还有“总纲”，以进一步规定宪法的基本原则。美国、法国与德国宪法皆没有总纲，但法国第五共和宪法的第一章规定了“国家主权”，在性质上相当于总纲，内含3条。其中第2条规定，“法国是一个统一、世俗、民主和社会的共和国”，对“所有公民保证在法律面前的国籍、种族或宗教之平等”，共和国的座右铭是法国革命提倡的“自由、平等、博爱”，其原则是“民有、民治、民享”。第3条规定“国家主权属于人民”，选举应该“永远普遍、平等和秘密”。第4条规定了政党在选举中所发挥的作用，它们应自由形成并自由从事活动。
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中国宪法的第一章规定了总纲，内含32条。其中第一条规定了中国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，社会主义制度是国家的“根本制度”。第2条规定，国家的“一切权力属于人民”，人民通过全国人大与地方各级人大行使国家权力。第3条规定了“民主集中制”的原则，全国与地方人大都由选举产生，对人民负责并受其监督，国家的行政、审判与检察机关则都由人大产生，对其负责并受其监督。
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宪法的一个组成部分是国家机构的设置及其权力与义务的划分，主要有两方面的内容：中央与地方的关系和中央政府的内部权力结构。
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（二）宪法正文：国家机构
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“宪法”（constitution）的原始含义是“组织结构”，因而宪法的一个必要组成部分是国家机构的设置及其权力与义务的划分。这主要有两方面的内容：中央与地方的关系和中央政府的内部权力结构。以美国宪法为例，第一章至第三章规定了联邦政府的国会、总统与法院的权力，第四章要求州际合作，第六章规定了重要的“联邦最高原则”，即宪法以及根据宪法所制定的法律和条约是国家的最高法律，不论各州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受其约束。美国是联邦制国家，但宪法对联邦制的规定却甚为简约。这大概是该问题在立宪当时较为敏感，且作为法治国家，宪法只需要规定中央（联邦）和地方（各州以及被认为是构成州的组成部分的地方政府）的法律关系。除此之外，联邦和各州政府完全独立。相比而言，联邦德国对联邦与各州关系的阐述要详细得多。从第二章起，《基本法》分别规定了联邦与各州关系（其中还包括基本国体和政党原则）、联邦参众议院、总统、内阁、联邦的立法权以及立法程序、联邦法律的执行和联邦行政及其各州参与、司法组织与管理、联邦与各州的财政分配。
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中国和法国都是单一制国家，但中央和地方关系仍然是宪法规定的基本内容，尽管这类规定并不占据十分醒目的地位。法国宪法的正文几乎全部都是关于中央国家机构的设置：第二章至第十章分别规定了共和国总统、内阁、议会、议会与内阁之间的关系、宪政院、司法权力机构、高级法庭和经济与社会委员会。第十一章规定了法国的领土单元，分为县、省和海外领地。第十二章规定了法国与欧洲共同体之间的关系。中国宪法的第三章规定了“国家机构”，共七节，其中第一至第四节分别规定了全国人大、主席、国务院与中央军委，第五节与第六节规定了地方各级人大与政府和民族自治机关，第七节规定了中央与地方的法院与检察院。
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