1702805687
1702805688
无论在政治、经济、外交或军事上，邦联政府都显得软弱无能：它无力控制各州的立法权力，任凭各州议会干预司法程序，重开已经决定的法庭争议或更改法院判决，以破坏债务契约，为负债人开脱；它无权向各州征税，面对各州迟迟不履行摊派的财政义务无能为力，以致曾有一度，退伍军人因得不到独立战争期间欠付的军饷而威胁兵变；它无权调节国际与州际贸易，不能与外国签订条约，也无力阻止各州之间的报复性贸易战；它无力保卫美洲的疆土，以抵制英国与西班牙挑拨与分裂各州的企图，或保护西部边疆的开发者免受印第安人的骚扰；最后，邦联没有自己的武装力量，不能保卫各州内部的社会治安。
1702805689
1702805690
这些弊端都表明邦联政府不能解决美国社会的问题，因而不适合美国社会的需要。1787年的谢司叛乱（Shays Rebellion）成为新宪法运动的直接导火线。在那场叛乱中，农民债务人组成的武装力量关闭了麻州西部的法院，并威胁袭击波士顿，要求州议会采取通货膨胀立法给债务人以信用救济。最后州政府满足了农民的部分要求，在没有邦联的帮助下自己解决了危机。此事发生后，联邦党领袖汉密尔顿在安那波利斯（Annapolis）会议上推动国会在宾夕法尼亚州首府费城（Philadelphia）召开制宪会议，以建立一个更为强有力的中央政权。
1702805691
1702805692
联邦党人提议召开大会以修改宪法。
1702805693
1702805694
（三）费城会议
1702805695
1702805696
现在看来制宪会议的发起主要是出于经济原因。一方面，各州之间的经济利益冲突导致贸易战不断升级，并在缺乏联邦权威的干预下，有可能最终诉诸刀剑。另一方面，在各州内的债权人利益正受到州议会的威胁。比尔德（Charles Beard）在《美国宪法的经济观》一书中认为，赞成与反对新宪法之间的斗争实际上是少数代表新兴动产利益集团的联邦派和多数代表小农与债务人的反联邦派之间的斗争。对推动新宪法最为热衷的是四个最大的动产利益集团：公债持有人，货币，制造业，贸易与航运。他们主张建立强大的中央政府以限制各州立法破坏契约、打击资本的权力，打破各州对外来商业竞争的各种限制，并稳定币值，保障政府债务的信用。这些代表动产利益集团的联邦派聚集了众多杰出人才，他们的积极活动终使联邦宪法得以诞生。当然，纯粹的经济分析不免忽略了非经济因素的重要作用，而且把宪法这部代表不同利益集团的妥协性文献，简单归结为单个利益集团的胜利结果。但制宪运动背后的经济成分足以说明：美国宪法的缔造者是一批经验丰富的政治活动家，他们更多地出于实际功利而非抽象理论，为新政府制订了一部能够付诸实践的宪法。
1702805697
1702805698
费城的制宪会议具有经济利益的动因。
1702805699
1702805700
在1787年的费城会议上，联邦主义者先发制人，一开始就提出了一个倾向于中央主义的弗吉尼亚方案（Virginia Plan）。新的国会将具有模糊而广泛的权力，国会两院的代表席位根据各州人口按比例分配。这一提案遭到了来自小州的代表们的一致反对，会议曾一度陷入僵局。最后，“大调和”（great compromise）使大小州代表们达成妥协：众议院代表全民，席位的比例按各州人口分配；参议院代表各州，不论人口多寡，每州一律两席。因此联邦议会的两院各有全民与州的成分。联邦的执法机构采取单元首脑制；总统由全民通过各州选举院（Electoral College）产生。小州代表之所以能同意这项安排，乃是由于他们认为在全国范围内不可能产生选举总统所需的足够多数；假如这种情形发生，宪法规定总统将由众议院按各州平等投票产生。此后，大小州冲突转化为地域性利益冲突。在如何处理黑奴与如何接纳西部新开发的疆土进入联邦的问题上，北部和南部代表各持己见。最后，著名的“五分之三条款”和邦联国会发布的西北法令使南北代表达成优惠南方的协议。由此可见，虽然制宪运动是由联邦党人发起，宪法本身却是一部反映当时不同地区有势力集团的利益妥协的文件。
1702805701
1702805702
弗吉尼亚方案曾遭到反对，各方利益的妥协产生了联邦宪法。
1702805703
1702805704
评注 联邦体制的理论基础——《联邦党人文集》
1702805705
1702805706
1702805707
1702805708
所谓《联邦党人文集》（Federalist Papers），是一群赞同加强中央权力的“联邦党人”为了争取宪法在各州获得通过而撰写的一系列报刊论文，前后共82篇，作者为汉密尔顿（Alexander Hamilton）、麦迪逊（James Madison）和杰伊（John Jay）。其中最重要的是第10篇和第51篇，皆为麦迪逊所作。它们表达了美国最重要的立宪思想，因而几乎具有宪法性地位。
1702805709
1702805710
在上述《联邦党人文集》第10篇，麦迪逊奠定了美国的利益集团自由主义（interest group liberalism）和联邦制的理论基础。论文的焦点是探讨如何在利益相互对立的公民团体中，建立一个理性的共和政体，以控制多数派系的压制能力，保障少数派系的自由与财产权利。最后，作者为派系斗争这个“共和国特有的病症”找到了一个“共和国的疗方”：即在各州主权之上建立有限的联邦政府，以形成对各州大众政府的有效制约。这样，在每个州内或许会形成单个压倒性的多数派系，但一州的多数势力将被其他州具有不同切身利益的多数势力所抗衡。因此，麦迪逊发现，对少数派系的保障存在于共和国的广延之中；在那里，联邦与各州的双重政府互为制约，局部与局部互为控制，并各自受制于整体。
1702805711
1702805712
《联邦党人文集》第10篇奠定了美国的利益集团自由主义和联邦制的理论基础。
1702805713
1702805714
如果联邦体制对保障自由而言是必不可少，那么下一步就要确定联邦政府的具体形式及其权力的内部结构。显然，在创立联邦政权来控制各州政府的同时，缔造者必须考虑联邦本身成为专制政权的可能性。当时已在美洲广为流传的孟德斯鸠的“三权分立”理论，提供了对民主的“辅助性防御”。但在《联邦党人文集》第51篇，麦迪逊清楚地道出了大众政府的难题：正因为人们不是神，他们才需要政府的统治；也正因为人们不能以神来统治人，政府才需要权力制约。但政府的职能即在于统治；在迫使政府有效地控制自己之前，首先必须具备一个能够统治的政府。
1702805715
1702805716
《联邦党人文集》第51篇提出了统治难题：社会既需要政府统治，又需要制衡政府权力。
1702805717
1702805718
（四）《合众国宪法》
1702805719
1702805720
在联邦党人的积极推动下，新宪法在各州相继得以通过。这部宪法抛弃了以往欧洲所崇尚的国家主权不可分割的教条，首次系统地尝试在地域上和机构上实行政府分权。新宪法规定了一个复合的共和政体。严格地说，它的主权既不完全在于联邦、也不完全在于各州政府；正如麦迪逊在《联邦党人文集》第39篇所言，它兼备国民与邦联的特性。不仅如此，联邦政府的最高权力还分散在三个平行机构；它们的来源各不相同：众议院由各州按地区由享有公民权的大众选出，每个人口超过三万人的地区可选一名众议员；参议院席位每个州固定两名，在当时由各州议会选出，1913年宪法修改为各州直选；总统则在全国范围内由各州选举院选出，后来在实际上和全国直选无异。因此，总统将代表联邦范围内的全体选民，考虑联邦的整体利益；而国会则代表州与地区的选民或集团的部分利益。它们的任期相互交叠：众议员任期两年，参议员六年；皆可连选连任。总统任期四年，第一任总统华盛顿以身作则，制定了至多连任一届的不成文规定，第二次大战后宪法修正使之成文化。法官则由总统任命，参议院批准，并享有终身制。因此，联邦政府的组成结构确实经过精心设计，使之能够表达各个层次的不同利益，这些利益通过政府的不同分支互相制约。而且不论多数派系如何强大，它难以在一次选举胜利中一举改换政府所有分支。
1702805721
1702805722
美国联邦宪法规定了复合的分权制度。
1702805723
1702805724
1702805725
1702805726
1702805727
图2.5 费城会议最后起草的《合众国宪法》正文
1702805728
1702805729
美国宪法以简短著称，共7条，建国后至今只有27条修正案。
1702805730
1702805731
事实证明，联邦宪法比较适合美国社会的发展，因而体现出高度的稳定性（这当然也和其困难的修正程序有关）。在以后两百多年中，美国社会经历了第二次工业革命、内战和新政等一系列剧烈变化，但宪法的明文修正主要只有两次。第一次是1791年通过的《权利法案》，由前十条修正案组成。前八条修正案保障公民的各种权利，包括言论与出版自由、宗教与信仰自由、免受无理搜查和占领的人身与住宅安全以及一系列刑事审判程序的权利。第五修正案还规定：任何人“不得不经由法律正当程序（due process of law），即被剥夺生命、自由与财产”。第九与第十修正案重申了联邦政府的有限权力原则，仅发挥宪法解释的职能。所有这些修正案仅适用于联邦政府，而不适用于各州。
1702805732
1702805733
联邦宪法高度稳定，只经过两次主要修正：《权利法案》和内战后修正案。
1702805734
1702805735
第二次重要修正发生在内战以后，共有三条修正案。在这一时期，联邦宪法加强了对各州权力的控制。1865年的第十三修正案取消了蓄奴制。1868年通过的第十四修正案禁止各州侵犯公民的法律正当程序（due process of law），“或在其管辖区域内对任何人拒绝［提供］法律的平等保护（equal protection of laws）”，其中正当程序条款被联邦最高法院解释为“吸收”了《权利法案》中的某些重要条款。因此，尽管这些条款原来仅适用于联邦，现在也适用于各州。1870年的第十五修正案禁止联邦或各州政府基于种族而歧视公民的选举权。此后还有两条禁止歧视选举权的修正案：第十九修正案和第二十六修正案分别禁止基于性别和年龄（18岁以上）而歧视公民选举权。
1702805736