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诸大臣出国考察后，清廷终于宣布“仿行宪政”。
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图2.9 1905年9月，清政府派往国外考察宪政的“五大臣”及其随从。次年，清政府宣布“仿行宪政”。
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出于立宪请愿运动日益高涨的压力及对其流变为革命的恐惧，奕、张之洞、袁世凯等人先后敦促慈禧加快预备立宪的进程。1907年，应袁世凯奏请，清廷复派三名官员赴德、日、英三国考察宪制。应奕等人奏请，政治考察馆改名为宪政编查馆。该馆会同资政院按清廷意旨，草拟宪法大纲，确定了九年预备立宪计划。预备立宪清单主要包括提高国民教育，至第九年达到5%的识字率；制定民、刑、商法及诉讼法典，第一年制定，至第八年完全实施；城乡地方自治，第一年颁布章程，六七年内粗具规模并实施；清理财政，调查全国与各省岁入，颁布国家与地方税章及会计法，设立审计院，确定预算和决算；设置司法机构，在城乡各地先后成立审判厅，第六年成立行政审判院；改革官制，制定并试行中央与地方官制，颁布并实行文官考试录用章程；最后，设立议会，第一年筹办、第二年成立各省谘议局，颁布中央资政院章程并举行选举，第三年开始集会，第九年颁布议院法及议员选举法，并举行议员选举。必须承认，当时中国立宪的文化基础是极为薄弱的。人民中识字的盖不足1%，（荆知仁，1984：134—135）除了100多万乡绅之外，几乎一国都是文盲；官制严重老化、权责不明，现代意义的法典与法治更不存在，民主议政则尚未开始学步，而所有这些现代制度的建立实为立宪的必要前奏。因此，九年时间看起来长，但对于千年积弱、百废待兴的中国而言实在是必要的。然而，立宪期限如此遥远，亦容易产生疲软拖沓及多种不可预见的变数，革命党和立宪派对三心二意的清政府尤不放心。
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宪政编查馆草拟宪法大纲，确定了9年预备立宪计划。中国社会的立宪基础极为薄弱。
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1908年，清廷批准并颁布了《钦定宪法大纲》，这是中国的第一部宪法性文件。《大纲》共23条，分为两部分：君上大权和臣民权利与义务。其14条“君上大权”完全承袭了日本君主制，突出维护皇帝至高无上的尊严与地位。它宣布“大清皇帝统治大清帝国万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严不可侵犯”，并确立了皇帝不受约束的绝对权力，包括颁布批准法律并提出议案之权，召集、停闭及解散议会之权，不受议会干预的设定官制、俸禄及罢黜百司之权，统率陆海军及确定军队编制之权，无须议会同意的宣战媾和、签定条约及派遣使节之权，宣告戒严并在紧急状态下限制人民自由之权，总揽司法并委任审判衙门之权，议会不得讨论的确定皇室经费之权等。皇帝有权发布命令，但对于“以定之法律，非交议院协赞，奏经钦定”，不以命令更改废止；如在议院闭会期间遇到紧急情况，皇帝有权代发法律诏令并筹措必需的财政，但在次年议院开会期间须交议院“协议”。
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清廷颁布了中国的第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》，属于极端的实权君主制。
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《大纲》赋予臣民九条权利、自由和义务。符合法定资格的臣民有权担任文武官员；臣民在法律规定范围内有言论、著作、出版、集会、结社的自由；臣民非按法律规定不得加以逮捕、监禁和处罚；臣民的案件可以受到法官审判，并有权专受法律所定审判衙门之审判；臣民的财产及住所无故不得侵扰。同时，臣民有纳税、当兵和守法的义务，但现定赋税只有经过法律才得以更改。
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《大纲》也规定了臣民的某些权利和义务。
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显然，《大纲》的君上大权远高于臣民权利，且人民代表的权力在各方面都受到严格限制。其文字十分简略，只是勾勒出君权与民权的初步轮廓，因而只能算是一个粗略的“大纲”。其精神则更显落后，尚不如日本的明治宪法，可以说还没有达到1688年英国“光荣革命”以前的水平。中国一直把西方鄙视作“蛮夷”，却不自知本国的政治文化及制度是如何原始与野蛮。但即使这样一个丝毫算不上进步的“大纲”，也是被请愿和革命逼出来的产物，可见中国立宪何其艰难。
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1908年11月，光绪和慈禧太后相继去世，溥仪即位，其父醇亲王摄政。新政府下谕表示立宪为不变国策，且九年预备期限不容改变。在此期间，各省成立了谘议局，为地方代议机构。1909年底，在江苏谘议局会长张謇的推动下，各省谘议局聚会并成立了联合会和庞大的国会请愿代表团。该团向资政院多次上书，要求早开国会，并向各省谘议局建议采取不纳税主义：国会不开，则各省谘议局不得采纳新的租税，且各局应限制本身选举的资政院议员，使其在资政院拒绝承认新的租税。（荆知仁，1984：142—143）这是一个良好的兆头，因为它表明中国的民间力量已认识到政府是建立在人民所供给的税钱基础上，有义务为纳税人服务，并已开始利用自己作为纳税人的权利迫使政府改革，因而中国宪政有望沿着英美的路径发展。资政院、各省谘议局和督抚也都纷纷上书摄政王，要求早日成立临时国会。虽然这些建议一开始为摄政王所拒绝，朝廷最后还是作了让步，把立宪期限从九年缩短为五年，并指示宪政编查官增订预组内阁事宜。
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清末成立了资政院和省谘议局，是中国代议机构的雏形。
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中国民间力量开始意识到作为纳税人的政治权利。
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然而，清廷在预组内阁事务上再次表现出其短见。1911年5月，醇亲王在资政院休会期间废除了旧内阁，成立了一个新内阁。新内阁其实并非责任内阁，总理与各国务大臣都只是辅助皇帝的幕僚，不对议会负责。其人事安排更突显了排汉意图，因而备受抨击。在13位国务大臣中，汉人仅占4位，满人占了8位，而其中皇族又占5位，因而被称为“亲贵内阁”。摄政王的至亲被委以总理、财政、农工商及海军大臣的重任，其他满人则负责陆军、司法、民政等重要部门。各省谘议局联合会对此上书指出：“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则，今中国……第一次组织内阁之总理，适与立宪国之原则相违反。”但摄政王仍执迷不悟，竟对该疏严加斥责。（荆知仁，1984：146—147）由此可见，清廷出于其自身利益，对“君主立宪”的本意和社会的普遍理解发生了根本分歧。
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清廷囿于短见，加紧排汉。
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（三）《十九信条》
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1911年10月10日，武昌起义爆发。一个月之内，各省宣布独立的已逾半数。清廷见事态危急，不得不重新任用早先被罢免的袁世凯。作为一个政客，袁世凯提出了出任的六项条件，包括次年召开国会、组织责任内阁、宽容对待参与起义的革命党人、解除党禁以及最关键的——授予其指挥陆海军以及决定军队编制之全权。摄政王不得已封袁氏为钦差大臣，总管陆海军，并召资政院开临时会议。资政院多数主张取消亲贵内阁，宗室皇亲不得过问政治，制定宪法须要求人民协赞，并立即解除党禁。清廷迫于压力，无奈接受了这些主张。不久，滦州统制张绍曾联合一些军人提出十二条宪法草案，以作为进军北京的口实。清廷原本难以认同，但当天正好山西宣布独立，北京顿时陷于腹背受敌的境地，因而终于屈服下诏，取消亲贵内阁，实行责任内阁制度，授权袁世凯为总理大臣以组织内阁，开放党禁，赦免包括康有为、梁启超和汪精卫在内的因变法或革命而被禁的政治犯。同时，资政院基于十二条草案，草拟了《十九信条》，由清廷于11月3日公布。这算是中国历史上的第一部宪法，也是清朝颁布的唯一一部宪法。
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清廷迫于危机和压力，无奈公布了《十九信条》，是中国历史上第一部宪法。
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宪法学导论：原理与应用（第三版） 《十九信条》虽然没有规定人民的权利，但实质性地限制了皇帝的权力，因而体现了清末改良立宪派的“虚君共和”思想。虽然它还是规定“大清帝国皇统万世不易”（第1条），“皇帝神圣不可侵犯”（第2条），但“皇帝之权，以宪法规定者为限。”（第3条）且“宪法由资政院议决，由皇帝颁布之。”（第5条）“宪法改正提案权属于国会”（第6条），“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推荐，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣，并各省行政长官。”（第8条）“官制官规以法律定之。”（第13条）陆海军由皇帝统率，“但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。”（第10条）“国际条约非经国会议决，不得缔结”；宣战媾和如在国会闭会期间，可由国会追认（第12条）。国会议决本年度预算以及皇室经费（第14与15条）。“皇室大典不得与宪法相抵触。”（第16条）因此，如果《钦定宪法大纲》模仿的是日本明治维新后的实权君主制，《十九信条》则已经接近英国的虚君立宪制。
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《十九信条》虽然没有规定人民的权利，但实质性地限制了皇帝的权力，体现了虚君共和思想。
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《十九信条》颁布后，总理大臣袁世凯组织了新内阁。新内阁一扫旧内阁的皇族色彩，绝大多数成员由汉人担任，满清的势力已经削弱到微不足道的地步。但这一切退让都已为时太晚，不能挽救清廷的颓势。11月底，袁世凯的军队重新占领了汉口，直逼革命政府的临时所在地武昌，而革命党的军事实力、训练素质和指挥能力在当时均不敌北洋军。然而，袁氏并没有穷追猛打，而是主动与革命军和谈并达成妥协。此时，袁世凯可谓左右逢源，既可以成为革命党的朋友，又是唯一能挽清廷于不倒的铁腕人物；历史把这个机会主义者推到风口浪尖上，为他施展权术谋取私利造就了绝好机会。12月初，各独立省份表示，如果袁氏不再效忠朝廷、转向共和，便选他为总统。外国列强也认为只有这位铁腕人物才能带来和平，因而予以极力支持。12月中旬，在英使调停下，袁氏派唐绍仪代表清政府与革命党代表伍廷芳于上海举行“北南和议”。革命军的目的在于争取袁世凯帮助早日结束帝制，清廷则希望袁氏为其力争实现君宪以保全帝位，致使袁氏得以“一方挟满族以难民党，一方则张民党以迫清廷”（引自荆知仁，1984：161）。清廷此时已失去实质性的领导人物，醇亲王已被迫归藩、不再预政，剩下孤儿溥仪和隆裕太后，为袁氏玩弄于股掌之上。谈判其实是在袁世凯和革命军之间进行，因而实质已不在于帝制—共和之争，而是总统人选问题。最后双方达成协议：如果袁世凯能劝清帝退位，就由他担任共和总统。
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袁世凯利用清政府授权谋私，和革命军达成妥协。