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年底，孙中山从海外归来，旋被17个独立省份的代表选为临时大总统。1912年元旦，孙中山宣誓就职并宣布中华民国成立。他随后致电袁世凯表示将兑现承诺，一旦清帝退位，袁氏公开宣布支持共和，就将让位与袁。袁氏则称皇室的安全取决于他们能否自愿接受共和，其意图至为明显。（沃拉，1989：163）为了换取皇族的安全保障和体面的待遇，清帝于2月12日下谕退位，称“以袁世凯全权组织临时共和政府，与民军协商一办法；以期人民之安堵，海内之泰平；即令满汉蒙回藏五族，保全领土，成一大中华民国。”（引自王世杰、钱端升，1997：352）14日，孙中山辞职；次日，袁氏就被17省一致推举为第二任临时大总统。名存实亡的“大清王朝”就这样轻而易举地覆灭了，但权力交接的方式和速度不免让人为共和政体的命运担忧。
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清帝退位，袁世凯做上大总统。
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因此，《十九信条》并没有能够挽救清政府的覆亡。就和大革命以前的法国一样，不论是出于自愿还是无奈，改革中的政府走在钢丝上：不改不行，但一不小心，改革就流为革命。尽管没有具体规定人民的权利与自由，《信条》的口气已经比《大纲》大大软化。对于一个国家的人民来说，政府的软弱或温和未必是一件坏事。但在中国历史上，这从来是缺乏实力的表现，而没有实力，政府就难以维持。更糟糕的是，满清政府色厉内荏、自信不足，非但不能昭然改过，还变本加厉地压制广大人民，从而更显得丑恶狰狞。至此，清廷已人心失尽，覆亡本是其自然归属，因为民心如水，得之载舟，失之覆舟。清廷因愚顽不化而不能自保，实为咎由自取。然而，这也意味着中国肇始于戊戌变法的一切预备立宪之努力亦随着满清的覆亡而消沉。
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清政府一意孤行，终取灭亡。预备立宪失败。
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思考 早在1215年，英国贵族就和国王通过战争达成了和平契约，即《大宪章》，成为英国宪政之开端；以后，新兴资产阶级及封建贵族和国王冲突不断，前者有充分实力取消帝制，但英国的王位却一直没有受到冲击。1868年前后，日本的武士阶层奋起造反，通过政变推翻了控制王朝的封建势力，但也没有触动帝制，而是实现了维新改良。帝制在中国有着更悠久的历史传统和更深厚的文化基础，为什么它未能维持下去？中国社会和英、日之间有什么不同因素导致了这一不同结果？你是否认为中国当时不推翻帝制就不可能实现宪政？
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（四）预备立宪失败的原因
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19世纪和20世纪之交是一个动荡年代。从鸦片战争到戊戌变法到辛亥革命，中国的立宪意识和实践经历了一条艰难曲折的道路。整个中国社会是在一次次被动挨打的过程中，在对列强欺凌之愤懑和对思想启蒙之渴望的矛盾心态中，一步步觉悟出宪政的必要性；宪政思想随着列强的炮舰和鸦片一起输入中国，乃是不幸和无奈的现实。受制于既得利益的障碍，清政府的觉悟则更晚：它是在内忧外患的双重夹击下，实在走投无路的时候才不得不“仿行宪政”的。可惜等到最后不得已让步的时候，它发现和平改良已经太晚了。
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中国在矛盾心态中接受西方宪政思想。
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尽管如此，失败未必是必然的结果。虽然改良在救亡图存的压力下举步维艰，虽然中国的博大与地方差异注定使它的改革比其邻国更为缓慢且充满变数，但有证据表明，当时中国的经济与社会关系尚未处于崩溃边缘，民族工业正处于起步阶段，一个以市场为主导的农业经济关系也正在形成（Fairbank，1992：176—182）。立宪思想的传播虽然缓慢，但在康、梁等改良派和革命党的鼓吹下也逐渐渗入整个社会；清廷中的改革派虽不乏袁世凯、张之洞这样见风使舵的机会主义者，但在改良主义占上风的时候对立宪努力也不乏同情者和支持者，袁世凯更为了自己独揽大权而积极主张预备立宪。因此，按当时中国的社会经济状况，假如清廷开始即有改革之诚意，从善如流、励精图治，中国未尝不能步英日之后尘，在君主立宪的名义下建立宪政。
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清朝立宪最后以失败而告终，固然有多方面原因，但其中不可忽视的因素有两个。偶然原因是满人的异族统治，必然原因则是中国的传统文化和政治体制。两个原因加在一起，极大加剧了宪政改革的难度。制度与文化原因将留待以下进一步探讨，这里限于讨论失败的直接原因——日益激化的民族政治矛盾。满汉关系原来就是清政府统治中一个极其微妙的问题。满族当时仅占中国人口的2%，（沃拉，1989：16）却用武力征服了整个中原。为了维持异族统治，满族人改变了自己的语言、文化和习俗，并尽可能不触动汉族官僚士大夫与乡绅的利益。朝廷实行满汉联治，各部由两名尚书和两名侍郎（相当于“副部长”），满汉各半，军机处亦同样如此。全国18个省各由巡抚主管，多为汉人担任；两省联合由督抚或总督主管，多为满人。然而，从一开始，满族统治者就对广大汉族存有潜在的恐惧，因而对汉族官员的权力设定了相当严厉的限制，军队则一直任用改编后的“八旗子弟”，以确保满族对汉人的统治。直到爆发“太平天国”，清廷才迫于情势危殆而不得不启用诸如曾国藩、左宗棠、李鸿章这样有才能的汉人将领，但其对汉族的防范和恐惧亦日益加深。
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预备立宪的失败归为两大原因——民族利益矛盾和传统制度文化。
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19世纪末期的政治改革直接触动了满族官员的既得利益，从而使民族矛盾极端尖锐化。尽管少数开明的满族官员也主张采取立宪政体，但这终究不能改变满族作为一个利益集团的保守立场；他们不敢量才录用、和汉族公平竞争，更不敢支持民主——试想有几个满人能被占据绝对多数的汉人选上呢？为了保护满族官员的既得利益，清廷不惜牺牲整个民族与国家的利益，成为压制改革的反动势力。从“戊戌变法”开始，清廷的改革机会不能算少，但一次次机会都在满汉权力斗争的内耗中丧失了。“戊戌变法”的失败以及后来官制改革的倒行逆施，都是民族矛盾的集中反映。清政府的愚顽不化加剧了政府与社会之间的矛盾对立，并削弱了政府在推进改革过程所不可缺少的合法性社会基础。正如梁启超指出，传统中国的专制统治本来就削弱了人民与政府的纽带，而一个少数民族的专制统治更彰显了它的不公正与专制性，削弱了它的合法性与稳定性。及至后来，连慈禧都发现不改良就要灭亡，中国已错过了改革的最好时机。到世纪之交，人民已经失去对清政府的耐心和信任，心里已经没有清政府的合法地位，而之所以仍然没有揭竿而起，只是屈从于仍掌握在政府手中的那一点武力而已。然而，干柴遍地，何愁没有烈火。因此，“驱除鞑虏”的口号在中国社会自然获得了十分普遍的响应，从而使改良极易流变为革命。在这种复杂的形势下，预备立宪谈何容易？！只有大智大慧的统治者才能维持政府稳定并推进宪政改革。19世纪末的清政府已是强弩之末、自顾不暇，没有能力与智慧完成其历史使命，致使预备立宪的努力流产。中国在遭遇列强而被迫改革之际，恰好又遇上异族统治，成为宪政发展的致命障碍。这不能不说是中华民族的巨大不幸。
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政府改革的机会在既得利益和改革派之间的斗争与内耗中丧失了。
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当然，预备立宪的失败还有多方面的因素，例如维新派思维过于单纯，对改革与满族既得利益之间的复杂矛盾没有充分的心理准备和对应良策。但和民族矛盾一样，它们都反映了更深层次的原因——民主制度的缺失。满清以一小族坐镇华夏，本应有在火山口上之危机感，唯有顺应民心，方能江山永固。然而，满族统治者囿于短见，唯恐失权，自恃掌握国家机器，以致动辄武力弹压，百般阻挠改革大业，最终自取灭亡之祸，也给中国社会带来了长期动乱和巨大灾难。中国把宪政改革的命运完全取决于统治者的明智，并任由统治者的昏庸无能而丧失了难得的机会——这是中国政治制度的无奈与悲哀，也是整个民族不能不深切记取的沉痛教训。
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传统政治制度的悲哀在于它任由昏庸的统治者丧失了难得的机会。
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二、尝试立宪（1912—1926）
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清廷既末，群雄蜂起。一个政权再腐败与无能，也至少能抑制人对权力的过分野心。旧体制消失，必然会引起各派势力对政权的觊觎，而且旧体制下政府权力越大，人对政权的欲望就越强烈，因而通常会引发剧烈的权力斗争。如果各派之间对权力斗争的“游戏规则”存在着基本共识，那么政府的变迁可能沿着和平的轨道进行。但旧体制的消亡意味着社会的大变迁，许多传统价值都将被颠个“底朝天”，新的价值规范则难以在短时间内建立起来并受到普遍认同，因而一时将产生广泛的社会与道德失序，而没有道德基础与社会秩序，宪政改革就不可能进行下去。这是为什么许多发展中国家至今都未能度过从传统到现代转型的关口。如果在旧体制消亡的过程中产生了军事强人或具有压倒性势力的派系，那么新政权可能在一段时期内保持和平。但如果强权统治不能确立社会普遍支持的价值规范，那么强权之后政治动荡就难以避免了。
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旧规范被抛弃，新规范未建立起来，必然导致社会道德失序，从而给宪政制度的建立带来困难。
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尽管辛亥革命推翻了清政府，但革命军势孤力单，“既无可战之兵，又无可筹之饷”，一时不可能用自己的军事力量统一中国；事实上，革命党不得不依靠旧体制造就的军事强人袁世凯去推翻旧体制，并作为妥协又将新体制的大权拱手让给他，从而必然把旧体制下的价值和利益冲突引入到新体制之内，为共和制度的动荡埋下伏笔。同时，由于中国刚刚推翻帝制，离建立在自由民主基础上的市民社会相差很远，革命党也不可能依靠广大民众对其理念的拥护来维持政权。尽管全国在反满问题上基本一致，但对国家未来的基本原则并没有共识，民主、共和与宪政的理念亦远未深入人心，更未付诸实践。结果，政府的后盾必然只能是“枪杆子”；军事实力决定了谁能控制政权，进而决定谁能制订宪法。大清的灭亡是如此，袁世凯窃取革命果实是如此，袁氏之后的诸侯混战同样是如此。袁氏掌权时，中国尚有表面上的和平；袁氏后，中国即进入了军阀混战的时代。但不论是大军阀还是小军阀，也不论谁控制北京，武人干政、强人统治是尝试立宪时期的共同特点。
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尝试立宪时期的特点是“枪杆子”决定一切。
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这一时期虽然混乱不堪，却是转型中国立宪过程中的一个值得探讨之阶段。之所以如此，是因为专制国家在平时压制并扼杀了任何威胁旧体制的改革；只有在它衰败以后，社会才有机会自由考察并尝试实现不同的制度选择。这是所有专制国之区别于民主宪政国家的基本特征：它不可能在全社会范围内通过利益协调与合法抗争的方式来完成政权的变更。孟子曰：“天下生民久矣，一治一乱。”这是对专制国状况的真实写照。在历史上，中国的秩序几乎从来是和中央高压专制联系在一起。因此，无序和混乱代表着自由与转机——这是一个不幸的事实。在历代农民起义中，由于没有其他体制作为参照，中国人的视野总是局限于周、秦以来所设定的框框；中国的朝代更迭总是沿袭老一套，“换汤不换药”。只是到了清末，各种西方思潮才进入中国，使中国人了解到民主、科学、议会、权利、宪政这些新概念。清朝衰亡以后，中国又一次面临何去何从的问题。但只有这一次，中国知识分子才有机会在一个新的层次上对国家前途和制度选择作一个反思——就和此前一个世纪的美国制宪者一样；或者说如果还没有足够时间作一个十分清醒的反思，至少社会各派的势力能够凭直觉自由发表自己的声音，并通过合法或不合法的手段使之成为制度现实。可惜，夹杂在军阀混战的炮火、“十月革命”的激动、巴黎和会的愤慨之中，理性思考和选择的时间实在太短。宪政以稳定的政府为寄托，但往往新的宪政设计方案尚未完成，旧的政府大厦已经摇摇欲坠了。建树似乎永远跟不上破坏，宪政努力在这一时期往往半途而废、有始无终。尽管如此，考察自由下的失败仍要比专制下的成功更有意义。毕竟，人的行为选择只有在自由状态下才是真实的，而只有真实的选择才是值得宪法学考察的素材。
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尝试立宪虽然最终失败，但仍不失为中国宪政转型过程的一个值得研究之阶段。
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笔者已经说明，尽管这一时期的宪法是军事强权的产物，它仍然属于中国立宪过程中的一个组成部分；它至少表明，连军阀都知道要利用宪法来维护其统治的合法性。事实上，尽管这些宪法和后来的宪法一样流于形式，它们在形式上甚至相当“先进”，并在很大程度上和现代国家的宪法条文相“接轨”。考察这些宪法的形成及其在实施过程中出现的问题，尤其是新（共和）制度在旧（专制）文化下的坎坷命运，在今天仍有意义。
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