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探讨 宪政文化及其在中国的缺失
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袁世凯是大清的遗产，他的死代表了旧秩序至少在名义上的终结。他是清王朝的存在和灭亡的最大得益者，当然也是阻碍改良、最终致使满清覆亡的一大罪人。是他败坏了“戊戌变法”，是他导致与国民党合作的破裂，是他自己导演了君宪的闹剧，并最后覆亡其中。固然，他最后“失算”了，但袁世凯的个人悲剧也是中国社会的悲剧。假如当年袁世凯没有出卖维新派；假如他在革命后能和国民党在冲突中共存；假如他在窃取独裁权力后能安分守己地实施即使是一部独裁宪法，……中国宪政很可能会走上另一条路径。然而，这些善意的假想都一次次被真实的历史否定了；尽管中国改良运动遇到袁世凯是一种偶然，许多偶然的背后隐含着历史的必然。毕竟，失败不独是中国改良的命运，也是世界上许多其他改革的共同命运；根本的社会变革都会触及根深蒂固的观念和既得利益，因而一般都需要个别“铁腕”人物的推动，并让这些人掌握巨大的权力以克服改革的阻力，从而也给他们创造了以权谋私的大好机会。任何人都或多或少是“机会主义者”，因而一旦掌握了国家机器的权柄，都可能利用它为自己的利益服务。个别国家可能更幸运一些，但“幸运儿”毕竟只是少数。如果只能依靠少数精英的智慧和道德素质——必然是不可靠的因素，宪政改革的路程就注定是坎坷、曲折甚至充满暴力的。
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社会变革一般需要铁腕人物的推动，为他们提供了以权谋私的机会。
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要使宪政改革沿着和平的方向发展，需要一种有利于宪政转型的文化。（参见以下对制度与文化的讨论）这事实上也正是困难所在，因为这种文化正是和宪政制度相适应的现代文化，正是改革所要建立的宪政文化本身；因此，要求它存在，在一定程度上相当于假设了问题的答案。宪政究竟需要什么性质的文化基础？首先，宪政文化要求适当的大众参与，从而使社会改革沿着大多数人能够认同的方向进行，因而限制政治精英的作用和权力。这就要求人民能够影响政府，因而要求一种民主文化，而这正是传统社会所缺乏的。与此相关的是，这个社会必须具备一套普遍接受的权力游戏规则，且精英对基本规则的偏离能引起足够强烈的社会反应，以便对立方能充分利用社会支持来迫使规则的破坏者就范。假如中国社会能够有效实施和平的权力游戏规则，假如国民党在受到袁世凯的排挤打击后能够依靠整个社会的约束力量，那么即使是军事强人的袁世凯也不敢如此胆大妄为了，他个人也不至于陷入人人喊打的“独夫民贼”之悲剧，政治游戏就进入了一种良性循环。最后，宪政文化确实需要一定的社会经济基础；如果社会各方利益不可调和，那么暴力冲突就难以避免。然而，社会利益真正不可调和的情形其实是极少的，多数情况是人们基于偏激的观念认为某些阶层或阶级的存在是如此不可容忍，以致必须被消灭，或自己所代表的利益是如此超越，以致不能作出任何让步。因此，宪政文化所要求的其实是宽容、同情以及相信矛盾可以通过合法途径解决的法治信念。荆知仁（1984：268）教授总结道：
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要使宪政改革沿着和平的方向发展，需要一种有利于宪政转型的文化。
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任何社会，都有保守与急进两种势力。此在民主政治比较进步的国家，由于社会已经具备相当的法治基础，保守与急进双方又有共同的基本观念，所以他们的相争可以止于法而不止于斗。而在缺乏民治基础的国家，则二者的相争便往往持之以斗，而无视于法。
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至少在上个世纪之交的动荡年代，中国缺乏宪政文化的基本要素。由于在传统上缺乏民主，社会大众并未能影响改良的进程；虽然为数不少的士大夫关心国家的前途命运，但政治权力最终掌握在极少数满清统治者手中，致使其能够肆无忌惮地镇压任何可能触动既得利益的改革努力。及至民国时期，情形仍复如旧。袁世凯采取非常手段暗杀反对派、废除约法、摧残国会，亦没有引起任何大规模的社会反响。从清末到民初，中国的政治斗争在性质上从来是宫廷内部的斗争，且斗争结果最终取决于双方军事实力的对比。这同时表明中国社会在这一时期缺乏受到普遍认同的权力“游戏规则”——按照赤裸裸的暴力决定胜负的“丛林规则”是一项自然法则，在严格意义上并不能被称为文明社会的“规则”。这是权力缺乏大众制约的结果——既然没有让执政者感到畏惧的外部制约，权力游戏为什么要遵守任何规则？对权力的自信和贪婪将使统治者超越任何规则的约束。最后，民国时期的政治互动也体现了双方缺乏宽容的精神。这固然是袁氏的跋扈造成的，但国民党以后的实践表明它自己也不是一个主张政治自由的政党。
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至少在上个世纪之交，中国缺乏宪政文化的基本要素。
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最根本的是，中国的传统文化中包含着信奉权力的因素。信奉权力的文化不但使掌握权力的人过于自信、无所顾忌，而且使追求权力的人无所不用其极，不达到目的决不罢休。满清对以康、梁等维新派之追杀迫害，袁世凯对国民党之打击排挤，及后来国民党对共产党之斩尽杀绝，无一不是这种权力迷信文化的体现。统治社会的精英对国家的根本规则缺乏共识，社会大众也不能对统治行为产生任何影响，从而使中国的政治斗争从来是围绕党派或个人的利益，而不是以社会公共利益为目的，并反而给社会带来了巨大的资源浪费甚至灾难。可以预见，不解决宪政文化问题，就不能保证中国历史的悲剧不会重演。
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中国的传统文化中包含着信奉权力的因素。
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（四）清帝复辟与中央制宪的挫折
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袁世凯名为共和总统，实为大清传统之延续；其最后称帝，虽不免身死而为天下笑，亦未尝不是预料中事。作为一代强人，他在任的大部分时间尚能镇住北洋军分散在全国各省的大小头目，从而给共和制带来了表面上的平安。后来在民国史上先后一度拥权自重的段祺瑞、冯国璋、曹锟、吴佩孚、张勋之流，无不是袁氏旧部。现在魁首既失，各路北洋诸侯均仗恃自己的武力，跃跃欲试，梦想一统天下，坐一坐总统的交椅。其因人枉法，千姿百态，不一而足。总的来说，由于北洋势力形成于清朝，因而不独袁氏专权时期，整个尝试立宪时期都可以被视为清朝专制传统的延续，只不过因为各人实力有限、彼此钩心斗角而不能持久。其与袁氏之别，实在是大桀小桀之谓。执政名目各有不同，独裁本质则一脉相传。在这群武夫手里，中国的宪政断难取得任何实质性进展。
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各路军阀和袁世凯统治的专制本质是一样的。
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袁氏既死，副总统黎元洪继任大总统，直隶军阀冯国璋任副总统，皖系“安福派”势力段祺瑞为内阁总理。各省相继取消独立，全国复归统一。黎下令宣布《临时约法》和前《大总统选举法》继续有效，并应继续召集1914年解散的国会，以完成宪法。1916年8月1日，国会第一次复会，决定以1913年的“天坛宪草”为基础，继续制宪工作。宪法会议因没有袁氏当时的压力，因而讨论比较从容。在初读和二读程序中，曾就是否采纳尊孔条款、国会闭会期间是否设置常设监督机关、总统为维持公共治安或防御非常灾患是否具有紧急命令权、议员是否能兼任国务员以及国会开临时会是否需要总统召集等问题，进行了辩论，但未能解决总统解散国会的权限和省制问题。对于前者，宪法草案授权总统解散众议院，但须经参议院列席议员2/3多数的同意，且在同一会期不得再次解散。对于该规定过宽过严，引起广泛争议。对于后者，国民党议员多主张省制应当写入宪法，且省长应当民选，但梁启超等宪法研究会与宪法讨论会成员坚持反对。折中派意见则认为省制写入宪法，但省长仍由中央任命。反对意见的理由是各省都督飞扬跋扈，因而未必能遵守宪法规定的地方制度，这样势必损害宪法权威。赞成意见则认为实际混乱正因为中央与地方权限不分而起，因而不改革这一制度就无法纠正混乱。双方争辩激烈、相持不下，后来在投票时竟演变为一场武斗，成为民国史上闻名的“大讼案”。尽管如此，这段经历毕竟表明各方都还持着认真的态度对待宪法制度，且辩论过程总的来说是理性的，表明中国当时的宪政辩论已逐渐走上轨道。另一方面，后来的事实证明，宪政辩论并未发挥多少实际作用，中国政治最后还是武力说了算。
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制宪各方对中央与地方关系等问题展开激烈争论。
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强权不论到哪里，都不可避免地和民主发生冲突。袁世凯做总统，总统便和国会与内阁发生冲突；现在军阀控制了内阁，内阁和国会的冲突便成为这一时期的主要政治矛盾。1917年4月，段祺瑞内阁召集各省督军赴京举行军事会议，商讨军务及对德宣战问题，各省督军一致主张对德宣战，并向众议院提出了宣战案。国会中占多数的国民党认为段的目的是取悦于日本，并已接受了日本的秘密贷款，因而反对宣战决议。段唯恐达不到目的，又效法袁世凯的伎俩，策动所谓“公民请愿团”数千人，由陆军部人员指挥，包围议院、殴辱议员，威胁必须当天通过宣战案，否则不许离开议院。众议院愤而搁置宣战案。督军于是以宪法草案关于不信任权以及参议院对解散国会的批准权等规定不合国情为由，联名非议宪法，并提请总统解散国会。黎元洪站在国会一边，以外长副署下达命令，将段免职，结果也受到各省督军的攻击。段自己否认免职令有效，称《临时约法》总统免职令须经总理副署方能生效。各路武夫法盲亦纷纷附和，继而先后宣布脱离中央。黎为自保急召张勋入京，以抗衡段派势力。张勋率兵北上，并以解散国会为条件。虽然《临时约法》和其他法律俱无解散议会之规定，黎仍被迫违法下令，是为继袁世凯之后第二次解散国会。张勋又邀请康有为等人入京计划复辟，于是清帝下谕宣称“临朝听政，收回大权，与民更始”。但段祺瑞及多数督军反对复辟，很快摧毁了张的军队，结束了这场短暂的复辟闹剧。
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军阀内阁和国民党控制的国会发生冲突，国会再次解散，张勋复辟闹剧短暂告终。
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复辟平定后，黎拒绝复任，原副总统冯国璋为总统，段祺瑞仍为总理，但并不召集旧国会，因而在北京的国会立宪几乎完全停顿。梁启超等人认为“中华民国已因复辟而灭亡”，因此提议让各省重新派遣参议员，另组临时参议院，修改各选举法。1918年，新国会（或称“安福国会”）成立，并于次年完成了新的《中华民国宪法草案》，与“天坛宪草”极其类似。同时，孙中山在国会被解散后赴广东倡议护法，部分原国会议员跟随南行，是谓“西南护法”运动，但自行集会仍不足法定人数。1918年，法定人数凑齐，宪法会议继续宪法草案的二读程序。因此，南北双方出现了两个政府和两个版本的宪法草案。但南北政府已进行对等议和，新旧国会皆不明何去何从，因而双方亦都无心制宪。
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（五）省宪运动的发展与联邦主义的兴起
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既然中央统一立宪遥遥无望，而各路军阀又陷于混战，南方各省开始提出“联省自治”的主张。早在民国初期，地方自治已有先例。武昌起义后，在中央的《临时政府组织大纲》和《临时约法》制定之前，湖北、江苏、浙江、江西、贵州等各省军政府都制定了地方约法，按三权分立和内阁责任制的设想初步建立了地方议会和政府。事实上，地方军阀割据自治的思想也是20年代省宪运动的动力之一，并和国民党与势力最大的直系军阀的统一努力相抗衡。但省宪运动还是体现了中国宪政思维的进步。它主张采取某种形式的联邦制，界定中央与各省的权限，并由各省先自行制定宪法，然后再由各省选派代表制定联省宪法。这是中国最早的联邦主义构想，1920年以后在各省获得了不同程度的实践。
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联省自治是中国最早的联邦主义构想。
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在联省自治中，提倡最力的是湖南省，首先自行制定省宪的也是湖南省，而湖南省宪的制定显著推动了其他各省的立宪自治运动。之所以如此，是因为湖南在护法战争中受害最为惨烈，因而希望实行自治以超越南北纷争。1920年7月，湖南湘军总司令谭延首先宣布自治宗旨。11月，其继任赵恒锡和湖南省政府宣布自治，并开始制定省宪。省政府特聘13位专家组成起草委员会，继而由各县民选的一百五十多人组成审查委员会，以修改宪法草案。1921年12月，湖南全省公民投票通过了省宪草案，并于次年1月1日公布施行。因此，湖南省宪的制定经过了起草、审查与复决三种程序，几与美国多数州的制宪程序相似。在实体内容上，即使从现代的观点来看，湖南省宪也是相当“先进”的。由于国家宪法缺失，省宪首先规定了省与中央之间的权限。最显著的是，湖南省宪把选举权普及到全省男女，省长由全省公民表决产生。公民享有创制权与复决权。
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湖南首先制定省宪，浙江等省响应。
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