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南方其他省也借鉴湖南省的立宪经验，纷纷自行制定省宪。1921年6月，浙江督军卢永祥通电自行制宪，并组织起草委员会制定草案，后经省宪法会议通过，并于同年9月9日宣布，是谓《九九宪法》，共158条。但该宪法并未施行。次年，浙江省议会以《九九宪法》未经全民复决，决定再由省民自行提出宪法草案。由于省民们提出了一百多部草案，省宪审查会不得不加以归并，成为红、黄、白三种草案，是谓“三色宪法”。但后来浙江并未对三种颜色的草案进行投票，因而“三色宪法”也没有产生效力。其余省份如广东、四川等也曾正式制定省宪草案，但亦未正式公布施行。因此，正式颁布省宪的只有湖南一省。
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和湖南省宪类似，各省宪草具有一些共同特点。首先，它们都明确列举了省的专有事务，例如地方政府的结构、官制官规、法院编制、教育、经济、税务、军政等。如果涉及省的利益，国家法律和对外条约及军事行动均应先征求省的同意。这种规定显然和联邦制度不符，因而只能被视为表达了一种限制国家权力的自治理想。其次，省宪草案一律采纳责任内阁制，省议会对省务员有质询权和不信任权。最后，省宪草案普遍规定了公民的各项权利，尤其是男女平等、直接选举省长与议员以及解散议会的权利。解散议会的权利也是现代国家的宪法所没有的，因为它将过分削弱议会的稳定性。但总的来说，省宪规定十分全面，表明中国地方制宪已经达到相当高的水平。
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省宪规定相当全面，但实施不够。
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这一时期的省宪运动虽然开展得相当热烈，但也存在不足之处，其主要问题在于实施不力。即使在正式施行的湖南省，省宪也经常也未落实到实处，且并没有能改变军阀政治的局面。虽然省宪规定政府由选民直选产生，但是湖南等省还是发生了相当普遍的贿选和舞弊现象。（参见徐永康，2005）因此，省宪运动的结果仍然是有宪法而无宪政。且就少数省获得成功的事实来看，中国立宪的社会力量仍不成熟。
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（六）军阀滥用的民主：曹锟贿选和《中华民国宪法》
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1920年，北方直皖两派军阀互战，段系安福派败北，政府改组并废除新修正的选举法。1922年，直奉第一次战争结束，直胜奉败。黎元洪在直系曹锟与吴佩孚支持下回北京复任总统，于是召集他自己于5年前解散的旧国会，国会又第二次恢复。恢复后，宪法会议继续审议宪法草案。宪法起草委员会继续讨论民六（1917年）议会二读程序所遗留的问题，因而草定“国权”与“地方制度”两章，引起议员热烈辩论。直到1923年6月，二读程序尚未结束，而政局又起波荡。原来曹锟一直觊觎总统的位置，因而发放津贴贿赂部分议员。这部分议员主张先解决总统问题，而另一派议员则看到民国成立以来已十余年尚无一部宪法，因而坚持议会任务应以制宪为先。由于受贿议员把制宪抛诸脑后，宪法会议常因不足法定人数而流产。
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曹锟开始贿赂议员，最后靠贿选当上总统。
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黎元洪后来被曹锟逼迫离京，直系将领便通电敦促早日举行总统大选。但许多反对曹锟的国会议员在黎出走后亦离京南下，赴沪集会，以致留在北京的议员不足法定人数。由于这些议员大多热心制宪，曹锟便以制宪为耳目，以重利将一部分上海议员诱回北京，北京议会竟又可开会。但宪法会议仍不满总统选举会所需要的法定人数。于是曹锟又公然发给各议员5000元贿选费，凑足了法定人数。1923年10月5日，总统选举会成会，曹锟如愿以偿当选总统。后来调查发现，曹锟派系在贿选期间至少签发五百多张支票，每张5000至万元不等，其中亲自领取的议员达190多人。（荆知仁，1984：331）
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探讨 民主与贿选——从曹锟贿选看制度的作用
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贿赂是受到普遍谴责的行为，但也是在民主选举中经常发生的现象。之所以如此，是因为贿赂对行贿者和受贿者都有利。通过付出一定的成本，行贿者可以得到政治官职，而这意味着比他行贿成本更高的实惠——否则，他作为一个“理性”的人就不会这么做了。对于受贿者来说，他白白得到一笔钱——可能不会很多，但他失去的大概也很少：行贿者的当选对他而言一般不会是一场灾难，否则他也不会这么做了，且即使有他认为更好的人选，他的一票反正不会改变选举结果。当然，人人都贿选，那么选举就完全失去意义了，它给整个社会带来的成本是巨大的。但每个人都可能处于“囚犯困境”（prisoner’s dilemma）之中，因而不可自拔——如果其他人都不这么做，那么就你一个这么做并不会摧毁民主；如果其他人都这么做，就你一个不这么做也不会拯救民主；而所有人都像你这么想，所以都参与了贿选。道德谴责当然是应该的，但并不一定能解决利益所产生的问题。
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贿选是一种理性行为，可以通过制度加以解决。
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为了防止贿选，西方国家采取了一些法律机制，譬如采用秘密投票（即“澳大利亚选票制度”，参见本书第六章）。由于投票是无记名的，即使你接受了贿赂，你也不一定非要选他，反正他不知道你投了谁的票——除非参加选举的人如此之少（少于100人），以致他可以从投票结果中猜出你的选择；这样一来，他也就不会来贿赂你了。一个更为彻底的解决办法是扩大选民的人数，因为人数越多，需要贿赂而获选的对象就越多，贿赂成本也就越高。试想就在十万人左右参与的地区选举中，需要贿赂的人至少是好几千。且不用说贿赂这么多人容易败露，他有这么多“贿赂资本”吗？值得为获选而付出如此昂贵的代价吗？所以，解决民主中的贿选问题不是限制民主，而恰恰是进一步扩大民主；让每一个有选举权的公民都参与到选举过程中去，你会发现贿选现象将自动消失。
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澳大利亚选票制度可以使贿赂无利可图，更彻底的办法是扩大民主选举的范围。
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中国历史上曾经出现过曹锟贿选，现在某些人大选举也出现了类似的现象。但贿选绝不是中国民主所特有的。即使在法治程度比较高的美国，早期的参议院选举也是一片腐败。这是因为根据宪法规定，各州的两名参议员是由本州议会选举产生的。这样一来，各种各样的权力交易都发生了，当选参议员的机会直接和候选人的财富成正比。1913年的第十七修正案改变了这一现实，使各州参议员直接由该州选民选举产生。美国参议院选举的腐败不能说完全没有，但贿选作为一种系统现象到此为止。这说明什么呢？民主制度本身就是解决这个（尽管不见得是所有）民主问题的答案。如果当年总统由数亿中国公民——而不是那几十位“人民代表”——选举产生，曹锟还能贿赂得了吗？这是为什么直接选举产生的领袖一般不会和“贿选”联系在一起。反之，如果制度未能建立起来，那就难保将来不会出现大大小小的“曹锟”们。
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贿选在美国也曾经发生过，民主化本身是解决民主选举问题的答案。
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思考 参见本书第五章，你认为应该如何完善中国县级以上人大代表以及政府首长的选举机制？
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参与贿选的返京议员虽以完成制宪大业为幌子，但毕竟做贼心虚，匆匆通过了二读与三读程序。10月10日，宪法会议即正式公布了宪法全文。这是中华民国的第一部正式宪法，却不幸因曹锟而落得“贿选宪法”的恶名。这样的宪法当然不可能让人民尊重。然而，就其具体规定而言，1923年宪法却不无可取之处。
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尽管中华民国第一部宪法成了“贿选宪法”，其内容不乏可取之处。
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宪法共13章、141条。第一章（“国体”）、第二章（“主权”）和第三章（“国土”）各一条，规定“中华民国永远为统一民主国”（第1条），且“中华民国主权，属于国民全体”（第2条）。第四章（“国民”）18条，规定了国籍和公民的基本权利及义务。第5条规定，“人民于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等。”其余各条亦为一般宪法所常见的自由，唯有第12条特别规定，“人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制。”早在“天坛宪草”制定期间，进步党和国民党就曾对孔教发生激烈辩论，其妥协结果是规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。现在保守势力仍试图把儒学定义为“国教”，但受到激烈反对，因而达成了这么一个令人啼笑皆非的妥协。
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和以“天坛宪草”为蓝本的宪法草案相比，1923年宪法的主要不同之处在于“国权”和“地方制度”两章。第五章“国权”明确规定中央和地方权力的划分，而地方权力的范围已不能被中央普通法律或命令所增减。第23条列举了15项国家立法并执行的事项，包括外交、国防、国籍、民刑商法、监狱制度、度量衡、货币及国立银行、税收、邮政与通讯、国有铁道和国道、国有财产与国债、专卖与特许以及文武官员的录用与监督。第24条列举了13项属于国家立法而可命令地方执行的事项，包括矿业与森林、学制、银行与交易所制度、两省以上的水利及河道、户口调查及统计、警察制度、公共卫生、文物保护等。第25条列举了11条专属省立法并执行或命令地方政府执行的事项，包括省的教育、实业、交通、市政、水利工程、田赋契税、省债和银行、警察与保安、慈善与公益事项等。对于第24、25条均未明确规定的事项，由最高法院按照事件的性质裁决国家与省的权限争议（第26条），各省之间的争议则由参议院裁决（第31条）。第33—36条规定了省权的限制，包括不得缔结政治盟约，不得妨害其他省或地方的利益，不得设立常备军、军官学校或军械制造厂。第十二章“地方制度”规定各省可在不和国家宪法与法律相抵触的基础上自行制定“省自治法”，并划定省县两级的地方政府结构以及两级关系（第124、125条）。第127、128条进一步规定了适用于各省的规定，包括省议会议员、省务员以及县长由直接选举产生，公民在省内住满一年后享受法律上一律平等的公民权利，县议会对县内自治事项具有立法权，且县对自治事项具有不受省政府干涉的完全执行权，省政府不得处分县有财产和自治经费，由此可见，1923年宪法在本质上属于联邦宪法。
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1923年宪法具有联邦制成分，借鉴了美国宪法制度。
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第六章至第九章分别规定了国会、大总统、国务院和法院制度。按照美国模式，国会采取两院制（第40条）。参议院以“法定最高地方议会”选举产生（第41条），任期6年，每两年改选其中1/3议员（第47条）；众议院则按选区人口比例由选举直接选举产生，任期3年。国会常会会期为4个月，定于每年8月1日举行。如果认为大总统有“谋叛行为”或国务员有“违法行为”，众议院可以2/3多数发起弹劾，弹劾正副总统要求出席议员达到总数的2/3以上（第60、61条）。参议院审理弹劾，并以2/3多数同意决定弹劾成立（第63条）。行政权则采取双元首脑制，由大总统在国务员“赞襄”下行使（第71条）。大总统由国会议员组成“总统选举会”，以选举人总数2/3以上投票产生；得票3/4以上者方可当选，但如果两次均无人当选，就在第二次得票最多的两名候选人中进行“决选”，得票过半数者当选（第73条）。总统任期5年，可以连任一次（第74条）。大总统是统率陆海军的大元帅，并可在国会同意下宣战（第82、84条）。大总统可以根据法律而宣告戒严，但如果国会认为没有戒严必要，即应发布解严宣告（第86条）。大总统可以停止参众两院会议，但每次会期停会不得超过两次，每次停会不得超过10天（第88条）。大总统任免文务百官，但国务总理的任命须经众议院同意（第81、94条）。众议院可以对国务员通过“不信任决议”（第62条）。此时，大总统或者免除有关国务员职务，或者解散众议院，但解散必须经过参议院同意，且同一会期只得解散一次；解散后，大总统应命令立即进行选举，并在5个月内定期继续开会（第89条）。国务员对众议院负责，大总统所发布的“命令及其他关系国务之文书”非经国务员副署不产生效力，但对国务总理的任免除外（第95条）。第100—101条规定了法院公开审判、法官独立审判原则。“法官在任中非依法律不得减俸、停职或转职。”（第102条）最高法院院长的任命须经参议院同意（第98条）。
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第十、十一和十三章分别规定了法律通过的程序、会计事务以及宪法的修正与解释。宪法修正程序比较简单，完全由国会行使。两院列席议员2/3以上同意，可提议宪法修正（第136条）。两院组成“宪法会议”，负责宪法的解释与修正，但不得修正国体性质（第137—139条）。宪法会议在列席成员超过总数2/3以上时开议，列席成员的3/4以上同意可修改宪法，2/3以上同意可议决宪法的解释（第140条）。
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思考 第95条纠正了《临时约法》的哪些不足之处？从条文上看，第一部宪法的规定不可谓不完备或“先进”，但它并没有受到社会的普遍尊重。宪法最后一条（第141条）还特别规定：“宪法非依本章所规定之修正程序，无论经何种事变永不失其效力。”但宪法仍然很快就失去效力，甚至可以说从来没有发挥过效力。你认为一部受到社会尊重、“活在公民心中”的宪法必须具备哪些条件？
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