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联省自治是中国最早的联邦主义构想。
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在联省自治中，提倡最力的是湖南省，首先自行制定省宪的也是湖南省，而湖南省宪的制定显著推动了其他各省的立宪自治运动。之所以如此，是因为湖南在护法战争中受害最为惨烈，因而希望实行自治以超越南北纷争。1920年7月，湖南湘军总司令谭延首先宣布自治宗旨。11月，其继任赵恒锡和湖南省政府宣布自治，并开始制定省宪。省政府特聘13位专家组成起草委员会，继而由各县民选的一百五十多人组成审查委员会，以修改宪法草案。1921年12月，湖南全省公民投票通过了省宪草案，并于次年1月1日公布施行。因此，湖南省宪的制定经过了起草、审查与复决三种程序，几与美国多数州的制宪程序相似。在实体内容上，即使从现代的观点来看，湖南省宪也是相当“先进”的。由于国家宪法缺失，省宪首先规定了省与中央之间的权限。最显著的是，湖南省宪把选举权普及到全省男女，省长由全省公民表决产生。公民享有创制权与复决权。
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湖南首先制定省宪，浙江等省响应。
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南方其他省也借鉴湖南省的立宪经验，纷纷自行制定省宪。1921年6月，浙江督军卢永祥通电自行制宪，并组织起草委员会制定草案，后经省宪法会议通过，并于同年9月9日宣布，是谓《九九宪法》，共158条。但该宪法并未施行。次年，浙江省议会以《九九宪法》未经全民复决，决定再由省民自行提出宪法草案。由于省民们提出了一百多部草案，省宪审查会不得不加以归并，成为红、黄、白三种草案，是谓“三色宪法”。但后来浙江并未对三种颜色的草案进行投票，因而“三色宪法”也没有产生效力。其余省份如广东、四川等也曾正式制定省宪草案，但亦未正式公布施行。因此，正式颁布省宪的只有湖南一省。
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和湖南省宪类似，各省宪草具有一些共同特点。首先，它们都明确列举了省的专有事务，例如地方政府的结构、官制官规、法院编制、教育、经济、税务、军政等。如果涉及省的利益，国家法律和对外条约及军事行动均应先征求省的同意。这种规定显然和联邦制度不符，因而只能被视为表达了一种限制国家权力的自治理想。其次，省宪草案一律采纳责任内阁制，省议会对省务员有质询权和不信任权。最后，省宪草案普遍规定了公民的各项权利，尤其是男女平等、直接选举省长与议员以及解散议会的权利。解散议会的权利也是现代国家的宪法所没有的，因为它将过分削弱议会的稳定性。但总的来说，省宪规定十分全面，表明中国地方制宪已经达到相当高的水平。
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省宪规定相当全面，但实施不够。
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这一时期的省宪运动虽然开展得相当热烈，但也存在不足之处，其主要问题在于实施不力。即使在正式施行的湖南省，省宪也经常也未落实到实处，且并没有能改变军阀政治的局面。虽然省宪规定政府由选民直选产生，但是湖南等省还是发生了相当普遍的贿选和舞弊现象。（参见徐永康，2005）因此，省宪运动的结果仍然是有宪法而无宪政。且就少数省获得成功的事实来看，中国立宪的社会力量仍不成熟。
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（六）军阀滥用的民主：曹锟贿选和《中华民国宪法》
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1920年，北方直皖两派军阀互战，段系安福派败北，政府改组并废除新修正的选举法。1922年，直奉第一次战争结束，直胜奉败。黎元洪在直系曹锟与吴佩孚支持下回北京复任总统，于是召集他自己于5年前解散的旧国会，国会又第二次恢复。恢复后，宪法会议继续审议宪法草案。宪法起草委员会继续讨论民六（1917年）议会二读程序所遗留的问题，因而草定“国权”与“地方制度”两章，引起议员热烈辩论。直到1923年6月，二读程序尚未结束，而政局又起波荡。原来曹锟一直觊觎总统的位置，因而发放津贴贿赂部分议员。这部分议员主张先解决总统问题，而另一派议员则看到民国成立以来已十余年尚无一部宪法，因而坚持议会任务应以制宪为先。由于受贿议员把制宪抛诸脑后，宪法会议常因不足法定人数而流产。
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曹锟开始贿赂议员，最后靠贿选当上总统。
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黎元洪后来被曹锟逼迫离京，直系将领便通电敦促早日举行总统大选。但许多反对曹锟的国会议员在黎出走后亦离京南下，赴沪集会，以致留在北京的议员不足法定人数。由于这些议员大多热心制宪，曹锟便以制宪为耳目，以重利将一部分上海议员诱回北京，北京议会竟又可开会。但宪法会议仍不满总统选举会所需要的法定人数。于是曹锟又公然发给各议员5000元贿选费，凑足了法定人数。1923年10月5日，总统选举会成会，曹锟如愿以偿当选总统。后来调查发现，曹锟派系在贿选期间至少签发五百多张支票，每张5000至万元不等，其中亲自领取的议员达190多人。（荆知仁，1984：331）
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探讨 民主与贿选——从曹锟贿选看制度的作用
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贿赂是受到普遍谴责的行为，但也是在民主选举中经常发生的现象。之所以如此，是因为贿赂对行贿者和受贿者都有利。通过付出一定的成本，行贿者可以得到政治官职，而这意味着比他行贿成本更高的实惠——否则，他作为一个“理性”的人就不会这么做了。对于受贿者来说，他白白得到一笔钱——可能不会很多，但他失去的大概也很少：行贿者的当选对他而言一般不会是一场灾难，否则他也不会这么做了，且即使有他认为更好的人选，他的一票反正不会改变选举结果。当然，人人都贿选，那么选举就完全失去意义了，它给整个社会带来的成本是巨大的。但每个人都可能处于“囚犯困境”（prisoner’s dilemma）之中，因而不可自拔——如果其他人都不这么做，那么就你一个这么做并不会摧毁民主；如果其他人都这么做，就你一个不这么做也不会拯救民主；而所有人都像你这么想，所以都参与了贿选。道德谴责当然是应该的，但并不一定能解决利益所产生的问题。
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贿选是一种理性行为，可以通过制度加以解决。
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为了防止贿选，西方国家采取了一些法律机制，譬如采用秘密投票（即“澳大利亚选票制度”，参见本书第六章）。由于投票是无记名的，即使你接受了贿赂，你也不一定非要选他，反正他不知道你投了谁的票——除非参加选举的人如此之少（少于100人），以致他可以从投票结果中猜出你的选择；这样一来，他也就不会来贿赂你了。一个更为彻底的解决办法是扩大选民的人数，因为人数越多，需要贿赂而获选的对象就越多，贿赂成本也就越高。试想就在十万人左右参与的地区选举中，需要贿赂的人至少是好几千。且不用说贿赂这么多人容易败露，他有这么多“贿赂资本”吗？值得为获选而付出如此昂贵的代价吗？所以，解决民主中的贿选问题不是限制民主，而恰恰是进一步扩大民主；让每一个有选举权的公民都参与到选举过程中去，你会发现贿选现象将自动消失。
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澳大利亚选票制度可以使贿赂无利可图，更彻底的办法是扩大民主选举的范围。
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中国历史上曾经出现过曹锟贿选，现在某些人大选举也出现了类似的现象。但贿选绝不是中国民主所特有的。即使在法治程度比较高的美国，早期的参议院选举也是一片腐败。这是因为根据宪法规定，各州的两名参议员是由本州议会选举产生的。这样一来，各种各样的权力交易都发生了，当选参议员的机会直接和候选人的财富成正比。1913年的第十七修正案改变了这一现实，使各州参议员直接由该州选民选举产生。美国参议院选举的腐败不能说完全没有，但贿选作为一种系统现象到此为止。这说明什么呢？民主制度本身就是解决这个（尽管不见得是所有）民主问题的答案。如果当年总统由数亿中国公民——而不是那几十位“人民代表”——选举产生，曹锟还能贿赂得了吗？这是为什么直接选举产生的领袖一般不会和“贿选”联系在一起。反之，如果制度未能建立起来，那就难保将来不会出现大大小小的“曹锟”们。
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贿选在美国也曾经发生过，民主化本身是解决民主选举问题的答案。
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思考 参见本书第五章，你认为应该如何完善中国县级以上人大代表以及政府首长的选举机制？
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参与贿选的返京议员虽以完成制宪大业为幌子，但毕竟做贼心虚，匆匆通过了二读与三读程序。10月10日，宪法会议即正式公布了宪法全文。这是中华民国的第一部正式宪法，却不幸因曹锟而落得“贿选宪法”的恶名。这样的宪法当然不可能让人民尊重。然而，就其具体规定而言，1923年宪法却不无可取之处。
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尽管中华民国第一部宪法成了“贿选宪法”，其内容不乏可取之处。
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宪法共13章、141条。第一章（“国体”）、第二章（“主权”）和第三章（“国土”）各一条，规定“中华民国永远为统一民主国”（第1条），且“中华民国主权，属于国民全体”（第2条）。第四章（“国民”）18条，规定了国籍和公民的基本权利及义务。第5条规定，“人民于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等。”其余各条亦为一般宪法所常见的自由，唯有第12条特别规定，“人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制。”早在“天坛宪草”制定期间，进步党和国民党就曾对孔教发生激烈辩论，其妥协结果是规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。现在保守势力仍试图把儒学定义为“国教”，但受到激烈反对，因而达成了这么一个令人啼笑皆非的妥协。
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和以“天坛宪草”为蓝本的宪法草案相比，1923年宪法的主要不同之处在于“国权”和“地方制度”两章。第五章“国权”明确规定中央和地方权力的划分，而地方权力的范围已不能被中央普通法律或命令所增减。第23条列举了15项国家立法并执行的事项，包括外交、国防、国籍、民刑商法、监狱制度、度量衡、货币及国立银行、税收、邮政与通讯、国有铁道和国道、国有财产与国债、专卖与特许以及文武官员的录用与监督。第24条列举了13项属于国家立法而可命令地方执行的事项，包括矿业与森林、学制、银行与交易所制度、两省以上的水利及河道、户口调查及统计、警察制度、公共卫生、文物保护等。第25条列举了11条专属省立法并执行或命令地方政府执行的事项，包括省的教育、实业、交通、市政、水利工程、田赋契税、省债和银行、警察与保安、慈善与公益事项等。对于第24、25条均未明确规定的事项，由最高法院按照事件的性质裁决国家与省的权限争议（第26条），各省之间的争议则由参议院裁决（第31条）。第33—36条规定了省权的限制，包括不得缔结政治盟约，不得妨害其他省或地方的利益，不得设立常备军、军官学校或军械制造厂。第十二章“地方制度”规定各省可在不和国家宪法与法律相抵触的基础上自行制定“省自治法”，并划定省县两级的地方政府结构以及两级关系（第124、125条）。第127、128条进一步规定了适用于各省的规定，包括省议会议员、省务员以及县长由直接选举产生，公民在省内住满一年后享受法律上一律平等的公民权利，县议会对县内自治事项具有立法权，且县对自治事项具有不受省政府干涉的完全执行权，省政府不得处分县有财产和自治经费，由此可见，1923年宪法在本质上属于联邦宪法。
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