1702806390 国民党认为中国尚不具备宪政条件，因而必须通过党治实行训政。

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1702806392 虽然关于宪政条件的理论不无道理，但通过训政而实现宪政的前提则是大可商榷的。这种观点把宪政作为一个超越的目标，然后推理既然这个光明目标可望而不可即，因而首先必须经过一段黑暗的专制统治。然而，这种理论并没有指出中国如何从黑暗走向光明，亦不可能保证训政一定能朝光明的方向发展。虽然《训政时期约法》规定了建立宪政的条件，然后国民党决议又按“孙文学说”以6年（1935年）为期限，但如果到期条件还不满足，又该怎么办？事实上，1928年以后，由于种种原因，国民党在推动宪政方面建树甚微。有人认为训政时期的成绩甚至比不上清末预备立宪阶段。这样，在6年期限内实行宪政势必成为空谈，而等待宪政条件的完全满足则有遥遥无期之虞。最根本的是，执政党之作为“先锋党”的假设是否能够成立，本身是值得怀疑的。即使一开始有一个崇高的目标，政党在取得政权以后也会发生“异化”，成为和原先目标相背离的保守势力。这样就落入了一个两难境地：宪政确实需要强有力的政治与社会力量推动，但宪政动力本身又是实行宪政的根本障碍；要实现自由，首先必须经过专制，但如何保证这是一种为了自由的专制，而不是为专制而专制呢？

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1702806394 训政学说具有理论和实践上的困难。

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1702806396 1931年“九一八事件”以后，国民党曾召开“国难会议”，讨论国家的前途问题。虽然国民党预定了团结抵抗、救灾绥靖等讨论内容，会上还是出现了诸多对党治和宪政的不同观点。一类见解持民粹主义观点，事实上与国民党的方针不谋而合，认为中国的当务之急并不是实行宪政，而是积极建设并创造民治的条件。例如梁漱溟认为国家应把乡村建设作为重点，从乡村的教育、经济和社会等基层建设入手，提高农民素质、改善农村生活；否则，奢谈宪政，华而不实，而根据中国当时的条件，宪政根本不可能成功。

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1702806398 另一类论点是胡适所代表的自由主义，多发表于其主编的周刊《独立评论》。这种论点虽不直接反对国民党的统治，但要求尽早结束训政、实行民治，因为民主本身是一种生活和体会过程，是培养民主能力的最有效方法，舍此无其他良方。当时引起普遍共鸣的一个逻辑，是“未有先学养子而后嫁者也”；要学游泳就必须先下水，要学弹琴先要有琴可弹，光是“纸上谈兵”是不行的。（胡适，1932）同样，中国只有在宪政过程中才能实行宪政，宪政过程本身就是培养人民宪政素质的最好训练，而由少数人把持的政权是永远不可能让人民获得真正的政治训练的，然后人民政治素质的不成熟又为专制提供了借口，从而形成恶性循环。因此，国民党应该抛弃党治，把政权建立在更稳固的宪法基础上。丁文江（1932）也主张在承认国民党统治的前提下打开政治出路，建议国民政府尊重人民的思想和言论自由，并停止利用国库支出为国民党各级党部提供费用。虽然这类建议未能立即获得采用，但它们对推动国民党的制宪进程仍然发挥了作用。

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1702806400 《独立评论》所代表的观点认为，民主本身是培养民主能力的最有效方法。

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1702806402 思考　你认为以上两种论点是否确实存在冲突？哪一种论点对实现中国的宪政更为可行？训政理论的假定是否符合理性选择理论对人的行为假定？参见本书第一章。

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1702806406 （二）党治的深化：《中华民国宪法草案》

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1702806408 1927年6月，国民党中央执行委员会全体会议曾规定训政以六年为期，到1935年结束，但各省的训政实际上并不能如期完成。因此，对于何时应该颁布宪法，又产生了争论。“国难会议”之后，国民党领袖中主张尽快立宪者以孙科最力。他曾发表“救国纲领草案”，不再拘泥于其父孙中山的建国大纲之遗教，力排党内众议，主张从速立宪，以团结国内力量，抵抗外患、挽救危亡。1933年，孙科任立法院院长。在他的推动下，宪法草拟的工作开始进行。立法院建立了宪法草案起草委员会，孙科自任委员长。1934年3月，草案初稿正式发表，共十章、160条。初稿以国民大会所推选的国民委员会为中心，行政院院长为行政的实际负责任，总统则没有实际政治权力。初稿发表后曾征求各方意见，并于7月由立法院发表了初稿审查修正案。修正案缩小了国民大会的权力，并改责任内阁制为总统制。1934年10月，立法院完成三读程序，通过了《中华民国宪法草案》。宪法草案共178条，分十二章。草案取消了国民大会的委员会，把原属于委员会的职权划归国民大会本身，小部分转移到总统、立法院与监察院。立法院的地位已接近西方议会。

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1702806410 孙科等国民党领袖主张从速立宪以团结国内力量。

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1702806412 1935年10月，国民党中央执行委员会的常务会议决定了五项原则，作为立法院修正草案的标准。其中第二项原则要求“政府之基础应斟酌实际政治经验”，制度应便于灵活运用、集中国力，“行政权行使之限制不宜由刚性之规定。”按照中央指示，立法院修正案大为缩减了立法院的权力，增加了总统的权力，使之比美国总统的地位更为优越。该版本后来又经过进一步修正，把国民大会任期从四年增加到六年，但常会的召集从原来每两年一次改为每三年一次，临时会的自动召集由1/4代表同意改为2/5同意，从而使国民大会行使权力的机会变得更为稀少而困难。同时，总统权力则进一步增加，其任期从四年增加到六年，有权发布紧急命令以及在经济上的紧急处置，并可在三个月内提交立法院追认。1936年5月5日，《中华民国宪法草案》获得正式宣布，是谓“五五宪草”。

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1702806414 宪法草案根据国民党中执委的指示作了重大修改。

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1702806416 《五五宪草》共八章、148条。第一章是“总纲”，体现了孙中山的三民主义和人民主权思想。第1条与第2条分别规定“中华民国为三民主义共和国”，“中华民国之主权属于国民全体。”值得指出，大凡自由民主国家的宪法一般只规定民主、共和、联邦、法治或自由等国体形式，（参见本书第一章）而不规定某种特定的意识形态作为国体的实质，否则就等于把某种政治信仰强加于国人。盖以前军阀统治时期，各路武夫尚没有足够的理论功底以提出什么“主义”，因而其所制定的宪法虽然也是出于文饰其独裁实质或甚至为专制提供便利，但终究未能使宪法成为彰显其个人意志的工具。国民党是中国第一个具备系统理论、纲领和组织的政党，北伐成功后又成为独大的执政党，故有能力把本党的学说自封为国家“正统”。但“三民主义”为国民党一党之宗旨，以其区区不足当时全国人口的1%之比例，如何能成为整个中国的宪法最高原则？又如何与宪草本身所规定的言论自由相一致？宪草第一次把中国的国体定性为三民主义，无异于把一人一党之信念强加于一国，不仅反映了中国有史以来一脉相承的教条主义传统，而且开了利用宪法实行“党治”的先河。尽管民国学者多为之辞，但这无论如何是不可否认的事实，读者不可不识察之。

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1702806418 “五五宪草”使国民党意志成为宪法最高原则。

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1702806420 第二章共19条，规定了公民的权利和义务，对于公民自由仍然采取“间接保障”，可以通过法律加以限制。第三章规定了“国民大会”的结构。国民大会代表由各县大致按人口比例选举产生，任期六年，如果代表“违法或失职”可由原选区依法罢免（第27、30条）。国民大会有权任免正副总统和其他某些高级官员，审理由监察院对正副总统及各院院长提出的弹劾案（第93条），创制与复决立法并修改宪法（第32条）。宪法修正由全体代表的1/4以上代表提出，由3/4以上代表投票并获得2/3同意而生效（第147条）。但国民大会每三年才集会一次，会期一个月，如有“必要”可延长一个月，2/5以上代表同意可自行召集临时会议（第31条）。盖世上任何专制政府皆无不欲以各种手段削弱议会，务使其机构庞大臃肿不堪，不能有效议事；开会则越少越短越好，使其形同虚设，不能行使职权。“国民大会”名为体现全体人民意志，实则一个通常无所事事的摆设，不能对政府表示“不信任”，也无法对庞大的行政机构形成实质性的制约。在这方面，《五五宪草》作为一党操作的产物，尚远不如1923年的“贿选宪法”。

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1702806422 国民大会过于庞大，不能有效议事。

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1702806424 第四章“中央政府”规定最为详细，体现了孙中山的“五权宪法”设想。五院包括行政院、立法院、司法院、考试院与监察院，其中以行政院最为重要，为“中央政府行使行政权之最高机关”，正副院长和政务委员由总统任免，对总统负责（第55、56、58条）。总统同时为国家元首和行政领袖，超越于五权之上，任期六年，可以连任一次（第36、37条）。由于缺乏有效的议会，总统权力几乎不受任何制约。总统统率三军，“依法行使宣战、媾和及缔结条约之权”（第39条），“依法宣布戒严解严”（第40条），“依法任免文武官员”（第42条），均无须受到任何立法机构之批准。只是在公布法律、发布命令时，需要经过有关院的院长之副署（第38条）。但五院当中，行政、司法和考试三院的院长皆由总统任命（尽管司法和考试院长不受总统免职），其对总统的制约是否有效值得怀疑。如遇紧急状况，总统可经行政会议议决后颁布紧急命令，但必须在命令发布后3个月内提交立法院追认（第44条）。

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1702806426 思考　《五五宪草》所规定的强总统和行政的五权构架准确体现了“训政”精神。但当时制定宪法的目的是什么？这种宪法构架是否符合这种目的？

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1702806428 “五权宪法”的最大特点是把立法院和司法院隶属于“中央政府”之下，而立法与司法职能又和普通理解的“政府”（即行政）有根本不同，各院的负责机构或为总统、或为国民议会，在性质上亦殊为不同。立法院为行使立法权的“最高机关”，对国民大会负责（第63条）。立法委员由国民代表选举产生，任期三年，可以连选连任（第67、68条）。立法院有权议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战或媾和案。对于立法院议决的议案，总统可以在公布与执行前要求复议，如果立法院以出席委员2/3以上多数维持原案，总统有义务公布或执行，但可把法律案与条约案提请国民大会复决。由此可见，立法院是一个独立于总统、行政院及其他各院的机构，相当于一个职业议事机构，但没有议会通常具备的监督、弹劾总统或其他官员之权力。同样，司法院也是一个负责审理民、刑与行政诉讼的职业机关，为行使司法权的“最高机关”（第76条）。司法院的正副院长由总统任命，任期三年，对国民大会负责（第77条）。“法官依法独立审判。”（第80条）司法院负责解释宪法与法律（第142条）。与宪法抵触的法律与命令无效（第140、141条）。监察院可在法律施行后6个月内，提请司法院进行解释。

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1702806430 “五五宪草”规定了强总统和强行政的五权宪法构架。

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1702806432 第五章“地方制度”否定了联邦制，施行带有地方自治的单一制。根据孙中山对“政权”与“治权”的划分，人民在地方上行使直接控制政府的“政权”，在中央则由政府代行服务人民的“治权”。省政府“执行中央法令及监督地方自治”，省长由中央政府任免，任期三年（第98、99条）。县为地方自治单位，地方自治事项包括“有因地制宜之性质”的事务，具体由法律确定。地方规章不得与中央法律或省的规章相抵触（第107条）。县设县议会和县政府，县长和议员都由选民大会选举产生，任期三年，可以连选连任（第106、108条）。

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1702806434 “五五宪草”规定了带有地方自治的单一制，区分“政权”与“治权”。

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1702806436 1936年7月1日，《国民大会组织法》与《国民大会代表选举法》正式施行。但同年的“西安事变”和次年“七七事变”发生后，南京政府的重点转移到抗战，国民大会代表的选举亦停顿下来。直到抗战结束后，国民大会才最后得以召开，此时距宪法草案的制定已有近十二年之久。在此期间，由国民党与共产党、民主同盟及其他“社会贤达”组成的“国民参政会”和“宪政期成会”，曾对宪法草案作过几次修正，其主要内容包括：多数立法委员由立法院院长提请总统任命产生，司法院成为最高法院，不掌管司法行政，且解释宪法的权力被委托给九人宪法委员会行使，由议政会、司法院和监察院各推选三人组成。但最根本的修正是“宪政期成会”对国民大会的改变。该修正案在国民大会闭会期间设立议政会，由国民大会推选150—200名议员产生，任期三年，每6个月集会一次，相当于国民大会的常务委员会。除了议决各类议案并审理监察院提出的弹劾案之外，议政会在国民大会闭会期间还有权对行政院正副院长及各部会长官投不信任票，并如果经出席议员的2/3多数通过，不信任的官员必须辞职。如果总统不同意针对行政院正副院长的不信任案，应临时召集国民大会做决定。如果国大维持议政会决议，有关官员必须辞职；如果国大否决了决议，则改选议政会议员。最后，议政会还有权对国家政策或行政措施向总统及各院部会长官提出质询，并听取报告。由此可见，修正后的宪法已具备责任内阁制性质，因而偏离了“五权宪法”原来的基本精神。1940年“皖南事变”发生后，国共合作再度破裂，共产党拒绝出席国民参政会。1945年，周恩来与毛泽东先后抵达重庆和国民党进行谈判，以谋求政治解决。双方发表了“双十会谈纪要”，决定召开“政治协商会议”，召集各党派代表及社会贤达共商国是。政协成员共38人，其中共产党7人、国民党8人、青年党5人、民盟和社会贤达各9人，于1946年1月10日开幕。在大会上，政协提出了12项宪草修改原则，主要包括下列内容：立法院由选民直接选举产生，其职能相当于民主国家的议会；行政院长由总统提名、经立法院同意任命，行政院对立法院负责；如果立法院对行政院全体不信任，行政院长或者辞职，或者提请总统解散立法院；司法院由大法官组成，由总统提名、监察院同意任命；中央与地方分权采取联邦主义，省可以制定省宪，但不得和国宪相抵触。这些修正无疑将从根本上改变“五权宪法”的基本精神，因而国民党表示不可接受，并希望其他党派能谅解他们的立场和主张。国民党六届二中全会通过了五点修改原则，要求制定宪法仍应以“建国大纲”为依据，反对联邦制和议会制。经过协商，国民党的上述意见被部分接受，并又达成三项协议，取消了立法院的不信任权和行政院的解散权，同时改“省宪”为“省自治法”。在协议的基础上，宪草审议会形成了政协对《五五宪草》的修正案草案，并被移交国民代表大会表决。

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1702806438 抗战期间，有共产党和其他民主党派参与的机构对宪草进行了重要修改。

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