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国共重庆谈判后,召开第一次政协会议,提出宪草修改原则。国民党难以接受,后经协商解决。
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上述修正表明国民党在制宪问题上作出了一定的让步,修正后的宪法草案比《五五宪草》更能体现民意。在宪法草案被提交国民大会之后,蒋介石自己公开承认:“总统权力过分集中,必致形成极权政治,而有害于国家民族。”“在人民还不能自己掌握和巩固政权的时候,要完全信赖行使治权的人来尊重政权,这究竟是一种非常的冒险。”(引自荆知仁,1984:455—456)因此,他也认为《五五宪草》是不适用的。然而,在最后制定宪法的过程中,某些重要的修正意见并没有反映到宪法中去。结果,和《五五宪草》类似,1946年宪法基本上是一部“国民党宪法”,而不是“中国宪法”。由此可见,共产党和其他少数党派的实质性参与对制定一部名副其实的“中国”宪法发挥着关键作用;没有不同党派的独立参与,宪法就沦落为一党专制的工具。
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宪法在最后制定过程中并未吸收修改意见,因而仍旧是“国民党宪法”。没有不同党派的实质性参与,宪法就沦落为一党专制的工具。
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(三)党治产物的完成:《中华民国宪法》
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根据国大组织法和代表选举法,国大代表包括三类:国民党中央(候补)执监委460人,政府指定者240人,选举代表共1200人,其中区域代表655人,职业代表380人,其余为少数民族及军队特种选举代表。后来共产党与民盟认为选出的原有代表已历经多年,不能代表新的民意,因而主张重新选举。各派讨论后接受了王云五的建议:选举产生的区域代表和职业代表1200人不变,但把国民党和政府控制的700名代表重新分配于各党派和社会贤达。经过协商,分配结果为国民党220名,共产党190名,民盟120名,青年党100名,社会贤达70名。共产党同时主张在召开国大前改组国民政府,但这项提议始终未能达成妥协。改组后的国民政府将采取名副其实的委员会制,由40名委员组成。一般议案需出席委员过半数提出,涉及变更施政纲领的议案则需出席委员的2/3以上多数才能提出。国府委员的名额由国民党占一半,其他各党及社会贤达占一半。共产党坚持其与民盟的名额必须合占14名,以构成1/3的否决力量,但遭到国民党反对。协议失败后,共产党和民盟宣布退出政协,拒绝参加国大。
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国大代表分配名额,国共协商失败,共产党退出。
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1946年5月,国共双方在接管东北日占区发生冲突,军事冲突不断升级,矛盾进一步深化。在美国斡旋下,双方达成了停火协议,但终未能弥合国共关系的裂痕。南京政府宣布将召开国大的日期延迟到11月,遭到共产党抗议。11月15日,国民大会召开,85%的代表是国民党员,共产党与民盟没有派代表参加。国民大会主席胡适接受了宪法草案,并开始审议。国民大会对宪法草案的审议经过了三读程序,其中对某些问题的争议相当激烈。在151条草案中,维持了104条,修改了四十多条,增加了27条。1946年底,国民大会通过了《中华民国宪法》,定于1947年元月1日公布,并于12月25日开始施行。这部宪法最后是在没有共产党和民盟参与下制定的,在很大程度上回到了《五五宪草》的方案。
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国民大会在没有共产党参与下通过宪法,基本上回到“五五宪草”。
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1946年宪法共十四章175条。前言仍说明宪法是依据“孙中山先生创立中华民国之遗教”。第一章“总纲”第1条规定:“中华民国基于三民主义,为民有、民治、民享之民主共和国。”虽然三民主义是国家宪法的基础,但“民主共和国”一条的加入淡化了其党治特征。第二章第18条,规定了人民的权利与义务。宪法权利和自由仍采取间接保障,法律可以加以必要限制;然而,基本精神仍然是保障而非限制,因而第23条又规定了对法律限制之限制:“除为防止妨碍他人自由,避免紧急危难,维持社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得以法律限制之。”第三章对“国民大会”的规定基本上和《五五宪草》相同,并未采纳以后修正案的体制。且国民大会现由总统召集,在总统任满前90天集会。由于总统任期为六年,这意味着国大常会为每六年召开一次,且宪法也没有规定每届国大的会期。由此可见,国民大会的职能进一步弱化,其主要作用限于选举正副总统。
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国大职能进一步削弱,成为选举总统的专门机构。
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1946年宪法没有像宪草那样规定“中央政府”一章,然后在各节中规定总统和五个院,但“五权宪法”的实质并未改变。第四章至第九章规定了总统和五院结构,和《五五宪草》类同,且总统仍然具有很大权力。对于“五权宪法”制度的主要修改是强化了立法院的职能,并使行政院对立法院负责,从而形成了责任内阁制(第55条)。立法委员由直接选举产生,每年开会两次,自行集会(第62、68条)。因此,立法院现在相当于一个议会,且宪法取消了立法院向国民大会负责一条;事实上,会期间隔如此之长的国民大会也无法保证任何机构向它“负责”。行政院的院长由总统提名、立法院同意任命之。行政院有义务向立法院提出施政方针及报告,立法委员有权对行政院长及各部会首长提出质询(第57条)。如果立法院不同意行政院的重要政策,可以通过决议要求行政院变更之;行政院则可以经总统核可,把决议移请立法院复议;如果2/3以上的出席立法委员维持原决议,行政院长应立即接受该决议或辞职,而没有提请解散立法院的权力。行政院长可以选择辞职或接受议会的变更决议,这可算一项制度创新。在责任内阁制国家,由于内阁必须代表议会多数,因而在两者发生重大分歧时必须辞职。行政院长之所以可以选择接受议会的变更决议,是因为行政院和立法院是两个不可兼任的独立机构,因而行政院虽然向立法院负责,却并不和立法院为一体。这表明五权宪法制度不全同于英国的责任内阁,而和美国的三权分立仍有一定的相似之处。
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立法院相当于议会,结合了内阁责任制和三权分立制度的特点。
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关于司法院的规定与《五五宪草》类似,司法院复旧解释宪法,法官则明确获得了终身职位(第78、81条)。司法院的正副院长和大法官皆由总统提名,经监察院同意而获得任命,因而监察院具有美国参议院的部分职能(第79、80条)。事实上,和1913年以前的美国参议院类似,监察院由各省、直辖市议会和蒙、藏地方议会及华侨团体选举产生,任期6年,可以连选连任(第91、93条)。监察院分若干委员会,监督行政院及其各部会的工作,有权向有关部门提出纠正案,并对有违法或失职行为的中央及地方公务员提出纠举案或弹劾案(第96、97条)。监察还设有审计长,由总统提名并经立法院同意而获得任命,负责审核行政院所提出的决算案(第104、105条)。
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1946年宪法加入了第十章“中央与地方之权限”。第107条列举了中央立法并执行的事项,第108条列举了中央立法并执行或委托省县执行的事项,第109条列举了省立法并执行或委托县执行的事项,与1923年宪法颇为类似。第110条还专门规定了11条由县立法并执行的事项。对于未列举的事项,其调控权力根据其性质而加以划分:具有“全国一致”性质的属于中央,具有“全省一致”性质的属于省,具有地方(县)性质的属于县,立法院解决权限争议(第111条)。这事实上反映了孙中山的“均权主义”思想,即中央与地方事权按照事务的中央或地方性质划分,而不绝对偏向中央集权或地方分权。由此可见,虽然1946年宪法名义上仍是单一制,实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。第十一章规定了“地方制度”,各省可以召集“省民代表大会”,根据省县自治通则制订省自治法,但不得与宪法相抵触(第112条)。各省设省议会和省政府,省长和议员均由省民选举产生(第113条)。这些规定也是吸收了1923年宪法的地方自治原则。省自治法制订后报送司法院审查,由司法院宣布违宪条文无效(第114条)。
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宪法名义上仍是单一制,实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。
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思考 “均权主义”和联邦主义有何异同?参见本书第四章“库利原则”。由立法院而非司法院解决立法权限的争议可能会产生什么问题?
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评注 紧急状态权力——《动员戡乱时期临时条款》
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1946宪法并未增加总统的“紧急状态权力”。第39条规定,“总统依法宣布戒严,但须经立法院之通过或追认;立法院认为必要时,得决议移请总统解严。”第43条规定,如果遇到“天然灾害瘟疫”,或国家经济财政上发生“重大变故,须为急速处分时”,总统可以经过行政院会议之决议,在立法院休会期间按紧急命令法发布紧急命令,并在发布命令后一个月内提交立法院追认;“如立法院不同意时,该紧急命令立即失效。”为了对付国共内战和经济危机,1948年3月的国民大会按照制宪程序,3天内完成三读程序,通过了《动员戡乱时期临时条款》,又称“战时宪法”。
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为了应付内战和经济危机,国大匆忙制定了“战时宪法”。
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提案人之一王世杰指出,南京政府面临着宪政和内战这对矛盾。如果按照宪法规定的权限,那么政府可能难以应付战争的危机;如果只是考虑战争的需要,则将不得不“蔑视宪法或曲解宪法条文”。(引自张国福,1991:425—426)当时商量的补救办法包括修改宪法,或由大会采取决议案授权总统处理战乱,而不修改宪法。修改宪法受到一些代表的反对,认为可能有损宪法尊严;大会决议案则不可能和宪法具有同等效力,因而不可更改总统的宪法权限。提案采取了折中的办法:不修改宪法,但按照制宪程序采取临时性条款,在战时扩大总统的紧急处分权,战后失去效力。
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国大按照制宪程序采取临时性条款,在战时扩大总统的紧急处分权,战后失去效力。
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《临时条款》第1条规定:“总统在动员戡乱时期,为避免国家或人民遭遇紧急危难,或应付财政经济上重大变故,得经行政院会议之决议,为紧急处分,不受第39条或第43条所规定程序之限制。”第3条规定:“动员戡乱时期之终止,由总统宣告或由立法院咨请总统宣告之。”并不十分确定的是,在立法院“咨请”以后,总统是否有义务宣告“动员戡乱时期”结束。1948年8月,蒋介石利用《临时条款》的授权,颁布了《财政经济紧急处分令》等一系列经济调控法令,并于12月宣布全国戒严。
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