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案例 “美国银行案”（下）
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“美国银行案”的问题仅解决了一半。既然判决国会授权成立美国银行的法律是合宪的，那么马里兰州的议会是否还可以对它进行征税？对第二个问题，法院的回答是否定的。这并不是说联邦和各州权力在任何情况下都不能共存——譬如对个人的征税权显然是可以共存的，美国绝大多数州都对个人征收所得税，联邦也是如此，而没有人认为这两种权力存在着内在冲突。但如果联邦权力和各州权力发生了冲突，而我们已经解决了第一个问题——联邦权力是在宪法授权范围之内的，那么联邦最高原则就要求联邦的合宪措施超越各州限制。马歇尔法官指出：
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［贯穿我们宪法的］原则，乃是宪法和根据它所制订的法律具有最高地位；它们控制各州的宪法和法律，而不能反受其控制。从这条公理可以导出其他推论……：第一，创建的权力包含着保持的权力；第二，如果由另一手把持，摧毁的权力将抵触创建与保持的权力；第三，当两者之间存在抵触时，最高权力必须控制，而不能让位于在其之下的权力。既然国会创立和维持银行的权力……已不再被认为有疑问，那么再显然不过，各州用以摧毁它的征税权力必须受到否定。
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合宪的联邦权力高于州的任何权力。
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马里兰州的论点是州法对联邦银行进行征税并不一定“摧毁”银行，联邦应该“信任”州议会不会滥用其立法权。马歇尔反驳了这种论点，并首次发展了民主责任制原则。他指出：
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我们承认，向人民和其财产征税，乃是政府本身生存之必需，并且可在政府选择的最大程度，合法地施加在其适用对象上。对滥用权力的仅有保障，乃是政府自身的结构。在征税时，立法机构对其选民发生作用。这一般是防止横征暴敛的充分保障。因此，一州的人民授权他们的政府对他们自己和其财产征税，并由于政府的迫切需要可能是无限的，他们对这项权力的行使并未规定任何限制。他们的信心基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。但联邦政府所采用的手段并不具有这项保障，同样理论也不能支持一州对联邦征税。这些手段并非授之于某特定州的人民或其立法机构的选民，而是授之于所有州的人民。它们为了所有人的利益，授之于所有人，并在理论上应服从仅属于所有人的政府……一州的主权扩展到其自身权力所允许存在的一切事物；但它是否扩展到国会为实施合众国人民的授权而采取的手段呢？我们认为它显然不能。联邦权力并非授之于一州的人民。它们授之于整个合众国的人民；联邦政府根据宪法所制订的法律，被宣布为具有最高地位。因此，一州的人民不能授予扩展到合众国的主权。
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只有规定有关措施的机构受到利益受影响者的制衡，才可能信任该机构行使权力。
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如下所述，这段话对美国的中央与地方关系具有重要影响。在本案，由于马里兰州不适当地影响了美国银行的运作，其征税措施必须被撤销。
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思考 联合考虑“美国银行案”的两部分，在联邦制或其他有限政府国家，如何处理中央与地方权力的冲突？在处理时，你需要考虑哪两个问题？处理这两个问题的原则是什么？
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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804387]
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三、联邦制下的中央与地方关系
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如上所述，联邦制具有两套独立的政府制度和法律制度。联邦和各州都有自己的宪法及其所规定的政府组织，联邦和各州之间的关系基本上是纯粹的法律关系。联邦一般无权命令各州执行某项任务，各州也不能阻碍联邦的运行；如果联邦措施和各州措施发生冲突——例如联邦银行在各州运行，而州立法要求对其征税，那么最后将归结于授权这些措施的法律之间的冲突，而法律冲突的解决将取决于联邦宪法对中央与地方权力的界定——或更准确地说，法院对宪法界定的司法解释。因此，英国法学家戴西曾精辟指出，联邦制是和政府法治分不开的。（Dicey，1915：100，103；参见本书第一章）
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联邦制使中央和地方关系法律化。
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但在法律的执行方面，英美和欧洲大陆的联邦模式又存在不同之处。这主要表现在以美国为代表的英美模式（包括加拿大与澳大利亚，但不包括英国）基于民主责任制理论，联邦和各州职能几乎完全独立，而以德国为代表的大陆模式则存在着一定程度的分工：联邦更侧重于负责立法，而各州则负责执行联邦法律。
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但在执法过程中，欧洲大陆的联邦国家依赖地方政府，在美国则在原则上完全独立。
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图4.3 联邦制和单一制的权力结构关系
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在单一制下，地方最高长官（如省长）一般由更高一级的机构（如全国人大）任命产生，其权力关系见图4.1。在联邦制下，中央和地方政府在人事关系上完全独立，各自在宪法授权的范围内独立行使职权。因此，中央不可能依靠人事控制来命令地方政府来贯彻国家政策，而只有通过在宪法授权的范围内制定法律来调控全国性事务。在民主国家里，这表现为联邦和地方政府官员具有不同的选民基础，各级官员由他们必须对其负责的相应选民产生。
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（一）英美模式
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在以美国为代表的英美模式中，联邦和各州具有自己的执法系统，独立执行本政府制定的法律。联邦要在全国范围内实施《环境保护法》，那么它就得成立环境保护局，并在各地设立分部以执行这项法律。联邦不得把执法任务强行摊派到各州政府头上。这一处理方式的理论依据是民主责任制原则，在上述“美国银行案”中已获得充分阐述。
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马歇尔法官的意见具有如下重要含义。第一，政府权力和义务必须平衡。州政府的立法官员对本州人民制定法律并实行统治；反过来，他们受制于本州人民的周期性选举，从而对选民们负责。州的立法行为必须合理，而其合理性来自于议员对选民的责任；缺乏选民的民主控制，州政府官员就可能通过任何专制或任意的法律。第二，在民主责任制的政府系统中，公民的权利和义务也是平衡的，因为是他们最终对统治自己的法律负责。这是民主“自治”的基本特点。如果选民们期望政府促进社会公益，那就必须舍得交税；选民交多少税，政府做多少“好事”；选民不指望政府做太多“好事”，就可以少纳税。纳税义务和对福利的期望相平衡，而这个平衡最终是由选民们自己决定的。
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美国理论是，权利和义务必须对应同样主体，联邦和各州必须在各自职能范围内行使职权。
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