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图4.2 有限政府与无限政府的立法权力范围
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对于有限政府，大圆圈代表了宪法授权政府行使的权力；对于无限政府，小圆圈代表了宪法禁止政府行使的权力，除此之外政府可以行使一切权力。有限权力宪法也可进一步明确禁止政府行使某些权力，表现为大圆圈中的一些小圆圈。这些小圆圈对应着宪法的什么条款？
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因此，联邦一般被认为只有宪法所明确列举的权力或这些权力中所“必然隐含”的其他权力。但同时应该指出，有的宪法为了便于行使这些权力，规定了一些“弹性条款”。例如美国宪法第1条第8款在列举联邦权力之后，第18项规定：国会有权“为执行上述权力及宪法赋予合众国政府或其部门官员的所有其他权力，制订所有必要与合适之法律。”一般认为，联邦宪法第1条第8款前17项列举的是联邦政府可以实现的目标，而这一款则授权联邦政府可以采取某些“必要与合适”的立法手段。如以下案例所示，这类条款为联邦权限的宽泛解释提供了文字基础。
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联邦宪法中的“弹性条款”扩张了联邦权力。
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案例 “美国银行案”[69]（上）
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在联邦主义领域内，最著名的案例是1819年的“美国银行案”。在这个案例中，马歇尔大法官系统阐述了美国的联邦主义原则。案件起因于对联邦政府成立美国银行并在各州设立分支是否合宪的争议。联邦政府分别于1791年和1816年两次成立过美国银行，这里的争议是针对第二美国银行。由于各种原因，第二美国银行引起了一些州的敌视。当时，联邦有五个州对银行实行歧视性征税。其中马里兰州的众议院通过立法对美国银行颁发的票据征收其数值2%的印花税，或每年交纳1.5万美元可免除印花税，要求相当严苛。州法还对违规行为确定了处罚。美国银行在巴尔的摩的分支拒不遵守州法的规定，因而被州法院处以罚款，且这一判决受到马里兰州最高法院的维持。分支出纳员麦考洛克以州法违宪为由，把案件上诉到联邦最高法院。在这个历史性案例中，马歇尔首席大法官为联邦政府的广泛权力奠定了法律基础。
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在法庭上，银行的支持者与反对者都基于宪法据理力争。反对者认为联邦政府没有权力，因为联邦宪法没有规定；支持者（多为联邦主义者）则认为宪法虽未明文规定，但上述弹性条款授权国会以制定“所有必要与合适之法律”的权力，而美国银行应被认为是这类权力的适当行使之产物。因此，争议的焦点最后集中在如何解释“必要”一词上。如果联邦政府为了实现宪法所列举的目标只能采取“绝对必要”的手段，那么银行就不符合如此严格的要求；如果“必要”只是意味着对实现目标适当、有用、有所帮助，那么“必要与合适”条款就可被认为授权政府建立银行。
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“美国银行案”的争议焦点集中在什么是国会可以制定的“必要与合适之法律”。
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马歇尔法官首先根据宪法的性质确定了宪法解释的原则：“宪法的性质要求，宪法条款仅能勾勒宏伟纲要、指明重要目标，并从目标本身的性质中，推断出组成那些目标的次要成分。我们无论从宪法性质还是宪法文字都能推测，美国宪法的缔造者接受了这一思想……在考虑这个问题时，我们永远不应忘记，我们正在阐释的乃是一部宪法。”“提供‘必要与合适’条款的宪法，被设计去经受漫长岁月的考验，因而必须适应人类事务的各种危难。假如要在所有未来时期去规定政府执行权力的手段，那就完全改变了这部文件的特性，并赋之以普通法典的性质。紧急情况至多只能被模糊预见，并只有在发生时才能被解决。”如果极为严格地解释国会所能采取的手段，“那就将剥夺立法机构的能力，以利用经验、运用理性并调节立法去适应形势。”因此，马歇尔法官对“必要”一词采取了宽松的解释。他最后指出：
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马歇尔大法官对宪法的弹性条款采用了比较宽松的解释。
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我们承认，政府权力是有限的，并且这些限制不得被超越。但我们认为，宪法的完好解释应该允许国家立法机构具有选择手段的裁量权，使授予的权力得到实施，从而使立法机构能以最有利于人民的方式，履行分派给它的最高职责。［让我们］使目的合法，使之处于宪法的范围之内，那么所有合适的手段——只要清楚地适合目的，只要不受禁止、而是和宪法的文字与精神相一致，就都是合宪的。
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如果国会立法的目的合宪，那么所有“合适的手段”都是合宪的。
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思考 你认为马歇尔法官对“必要”一词的解释是否符合美国或普遍的联邦主义基本原则？
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案例 “第一电视案”[70]
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1961年的“第一电视案”中，德国遇到了类似于“美国银行案”的争议。在这个重要案例中，由阿登纳（Konrad Adenauer）总理领导的联邦内阁，提议在各州现有的电视系统上建立由联邦控制的电视台。联邦内阁不顾各州政府的反对，通过法规以建立第二套电视系统。社会民主党控制的布里门（Bremen）、汉堡（Hamburg）、海斯（Hesse）和下萨克逊尼州（Lower Saxony），以联邦内阁违反了宪法第30条和第70条保障的各州权力为由，提请宪政法院宣布该法律无效。联邦内阁则坚持，既然《基本法》第73条已把调控邮电通讯列为联邦的专有立法权，这项条款也就授权联邦政府去建立电视台。在法院意见的第一部分，宪政法院分析了联邦权力的范围及其极限，并撤销了联邦政府的措施：
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《基本法》按照有利于各州权能的原则，来调节联邦和各州的立法权能……只有在《基本法》授权的情形下，联邦政府才有立法权［第70条第1款］。因此，作为一般规则，联邦立法权力仅来自《基本法》的明确授权之条文。在不确定时，没有任何假设能偏袒联邦权能。《基本法》的体制秩序，要求对授权联邦的第73条赋予严格解释。
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《基本法》强调各州自治，联邦的立法权必须具备宪法授权。
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公共利益要求，只有联邦才能有效调控无线通讯；广播也是如此。为了防止混乱，联邦政府必须统一调控电台频率范围的分布和定界、确定地点和发射功率、控制无线通讯、实施国际协议、并保护广播不受广泛或地区干扰。对于这些事务，第73条第7款允许联邦政府去制订必不可少的统一调控。但这一目标的实现并不要求，在无线通讯的技术问题之外，联邦法律进一步去调控广播节目之制作。
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根据第73条第7款，既然联邦政府可以调控广播，那么它也可以通过法律去规定其‘组织结构’。因而对于广播设施之运作的负责机构，联邦政府有权颁布规章。然而，联邦所颁布的组织规则，只能限于那些建立和从事发射技术之运作的机构。对节目制造和制造者的组织调控，乃是各州立法机构的事务。联邦政府无权调控在发送技术层面之外的广播事务。
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（五）联邦最高原则
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虽然联邦权力的范围是有限的，在此有限的范围之内，联邦宪法与法律却具有最高权威。这是法律体系的统一与完整的必然要求。美国联邦宪法第六章规定：“本宪法以及根据其所制订的合众国法律和在合众国权力下签定或将签定的所有条约，乃是国土的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相左，各州法官均受之约束。”联邦德国《基本法》第31条亦规定：“联邦法律高于各州法律。”这里的联邦法律当然是指联邦根据宪法有权制定的法律；否则，违宪的立法并不构成有效的“法律”。
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在有限的授权范围之内，联邦宪法与法律具有最高权威。
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